LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades, Asunción, Paraguay.
ISSN en línea: 2789-3855, octubre, 2023, Volumen IV, Número 4 p 21.
DOI: https://doi.org/10.56712/latam.v4i4.1195
La proporcionalidad en sanciones disciplinarias a
docentes sometidos a la Ley Orgánica de Educación
Intercultural
Proportionality in disciplinary sanctions for teachers subject to the
Organic Law of Intercultural Education
Kleber David Quishpe Mosquera
kleber.quishpe@educacion.gob.ec
klevidpc@hotmail.com
https://orcid.org/0000-0002-3014-5898
Universidad Indoamérica / Unidad Educativa de Fuerzas Armadas Liceo Naval Quito
Quito – Ecuador
José Antonio Ruiz Bautista
joseruiz@uti.edu.ec
joseantoniorb94@gmail.com
https://orcid.org/0000-0002-7115-4387
Universidad Indoamérica
Quito – Ecuador
Artículo recibido: 17 de septiembre de 2023. Aceptado para publicación: 02 de octubre de 2023.
Conflictos de Interés: Ninguno que declarar.
Resumen
La proporcionalidad constituye una garantía del derecho al debido proceso previsto en la carta
constitucional ecuatoriana a favor de todos los ciudadanos sometidos a procedimientos
judiciales y administrativos. En este contexto el problema radica en que la Ley Orgánica de
Educación Intercultural no prevé parámetros de proporcionalidad para el caso de sanciones
disciplinarias a docentes, lo que ha conllevado a la vulneración de dicha garantía. Por ello el
objetivo de la investigación es determinar cómo la ausencia de parámetros de proporcionalidad
en la Ley Orgánica de Educación Intercultural vulnera el derecho de servidores públicos
sometidos a procedimientos administrativos disciplinarios. Para esto, se realiza un estudio de
carácter bibliográfico documental, de orden cualitativo y descriptivo, con un apoyo en el método
deductivo. Como conclusión se obtiene que en el proceso administrativo disciplinario se violenta
el derecho del docente a recibir una sanción proporcional a la falta cometida y que la Ley Orgánica
de Educación Intercultural no desarrolla como norma especial parámetros de proporcionalidad.
Palabras clave: administración pública, derecho administrativo, proporcionalidad,
procedimiento administrativo disciplinario
LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades, Asunción, Paraguay.
ISSN en línea: 2789-3855, octubre, 2023, Volumen IV, Número 4 p 22.
Abstract
Proportionality is a guarantee of the right to due process enshrined in the Ecuadorian
constitutional charter in favor of all citizens subjected to judicial and administrative procedures.
In this context, the problem lies in the fact that the Organic Law of Intercultural Education does
not provide proportionality parameters for the case of disciplinary sanctions against teachers,
which has led to the violation of this guarantee. Therefore, the objective of the research is to
determine how the absence of proportionality parameters in the Organic Law of Intercultural
Education violates the right of public servants subjected to administrative disciplinary
procedures. For this, a bibliographic and documentary study of a qualitative and descriptive
nature is carried out, with support from the deductive method. As a conclusion, it is obtained that
in the administrative disciplinary process the right of the teacher to receive a sanction
proportional to the offense committed is violated and that the Organic Law of Intercultural
Education does not develop proportionality parameters as a special norm.
Keywords: public administration, administrative law, proportionality, administrative
disciplinary procedure
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Como citar: Quishpe Mosquera, K. D. & Ruiz Bautista, J. A. (2023). La proporcionalidad en
sanciones disciplinarias a docentes sometidos a la Ley Orgánica de Educación Intercultural.
LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades 4(4), 21–37.
https://doi.org/10.56712/latam.v4i4.1195
LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades, Asunción, Paraguay.
ISSN en línea: 2789-3855, octubre, 2023, Volumen IV, Número 4 p 23.
INTRODUCCIÓN
El artículo 76 de la Constitución de la República del Ecuador establece que en todos los
procedimientos en los que se determinen derechos y obligaciones se debe asegurar el debido
procedimiento, el cual incluye la debida proporcionalidad entre las infracciones y las sanciones
administrativas como garantía básica, con ello se busca que la aplicación del poder punitivo del
estado no se exagere ni se vulneren los derechos del procesado.
El régimen disciplinario es un procedimiento que ha sido creado para regular la conducta y
adecuar los comportamientos de quienes ejercen las funciones públicas y garantizar la correcta
marcha de las actividades administrativas del Estado. Por ello es la potestad pública que ostenta
el Estado para imponer sanciones por acciones u omisiones a los servidores públicos en el
ejercicio de sus deberes y obligaciones funcionales -potestad disciplinaria-, ya que dichos
comportamientos transgredan el objetivo del servicio público de satisfacer las necesidades de
los administrados y asegurar la provisión de servicios de calidad del Estado.
Esta responsabilidad es la de carácter subjetiva que se halla desarrollada en el artículo 233 de la
Constitución del Ecuador que señala que todo servidor público es responsable por las
actuaciones realizadas en el ejercicio de sus funciones, y que deben ejercer exclusivamente las
competencias y facultades que le han sido atribuidas por normativa expresa en la Constitución y
las Leyes.
En este sentido, los servidores públicos pueden ser sancionados por las acciones u omisiones
establecidas en la Ley y una vez concluido el procedimiento disciplinario correspondiente. El
régimen disciplinario para los servidores públicos se encuentra normado en la Ley Orgánica de
Servicio Público, LOSEP 2010, que define a la responsabilidad administrativa como el
incumplimiento de las disposiciones normativas y cuya consecuencia es la sanción disciplinaria
en proporcionalidad al grado de falta disciplinaria, pudiendo ser: leve, por acciones u omisiones
que no perjudiquen el normal desarrollo del servicio público; y graves, por hechos que alteren
gravemente el orden institucional. Las faltas leves son sancionadas con amonestación verbal,
amonestación escrita o sanción pecuniaria administrativa o multa, mientras que las faltas graves
son sancionadas con suspensión o destitución.
Respecto de la responsabilidad administrativa para el caso de los docentes de primaria y
secundaria, la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI, 2021) determina:
Se consideran infracciones en el ámbito educativo, aquellas acciones, omisiones o prohibiciones
expresamente tipificadas en la presente Ley.
Toda infracción será tramitada y resuelta en el ámbito administrativo sin perjuicio de derivarse a
los otros ámbitos jurisdiccionales, de ser el caso. En todo procedimiento sancionador se
garantizará el derecho a la defensa y la observancia del debido proceso. (Art. 133)
En este contexto durante la sustanciación de procedimientos administrativos disciplinarios se
garantizará el derecho a la defensa y la observancia del debido proceso. Dentro de estas
garantías tenemos la proporcionalidad. Para Cárdenas Gracia (2013), el principio de
proporcionalidad permite determinar hasta dónde la ley supone una intervención indebida a los
derechos fundamentales en caso de existir, o bien, hasta dónde la ausencia de ley afecta de
manera indebida a los derechos. (p. 21)
Para Tobar, J. A., & Ruiz Bautista, J. A. (2022):
La proporcionalidad es una noción íntimamente ligada a la de justicia, si se trata de un criterio
ponderativo que se identifica con lo razonable o se establece de acuerdo a opiniones públicas o
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sentimientos populistas de acuerdo a la legitimidad de una pena o sanción para un determinado
delito que el infractor haya cometido. (p.120)
En el caso que nos ocupa nos centraremos en la proporcionalidad, la cual es una garantía del
debido procedimiento que tiene como fin regular las sanciones dentro de un marco del justo
equilibrio evitando imposiciones que resulten desmedidas. Dicha garantía se analizará dentro de
las infracciones graves de los profesionales de educación de las instituciones educativas
públicas y fiscomisionales del Ecuador.
Es importante indicar que la proporcionalidad se encuentra vinculada a la potestad sancionadora
como resultado del procedimiento de sumario administrativo que se activa para determinar o no
el cometimiento de las faltas disciplinarias por parte de los docentes como servidores públicos
del estado.
Sin embargo, en el marco de la normativa ecuatoriana refiriéndonos la Ley Orgánica de Educación
Intercultural cuya última reforma es del 19 de abril del 2021, y al Reglamento General a la Ley
Orgánica de Educación Intercultural del 22 de febrero del 2023, no desarrolla parámetros
respecto de la proporcionalidad para el establecimiento de sanciones a docentes, hecho que
puede trastocar derechos constitucionales.
Por lo expuesto, el objetivo de la presente investigación es determinar cómo la ausencia de
parámetros de proporcionalidad en la Ley Orgánica de Educación Intercultural vulnera el derecho
de servidores públicos sometidos a procedimientos administrativos disciplinarios.
METODOLOGÍA
La presente investigación se realiza un estudio de carácter bibliográfico documental, de orden
cualitativo y descriptivo, con un apoyo en el método deductivo, a través de los cuales se permite
analizar los derechos de los ciudadanos, frente a la actividad de la administración pública y el
procedimiento administrativo generado cuando se activan peticiones en sede administrativa.
A través del método deductivo se puede analizar las etapas y fases del procedimiento
administrativo, desde su génesis con la formulación y presentación de una petición hasta la
terminación del procedimiento que puede ir desde la terminación por un acto administrativo,
hasta las demás formas de terminación del procedimiento.
Para esto también nos apoyaremos en bibliografía y documentos, respecto de los cuales se
realiza una investigación documental, con la compilación de información referente al derecho de
petición desde la esfera de los derechos y cómo puede afectarse este derecho a los ciudadanos
cuando la norma no se halla construida correctamente.
RESULTADOS
El régimen disciplinario en la administración pública
Potestad pública y derecho disciplinario
El Derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionatorio, por ello, se aplican los
principios del derecho sancionador y penal ya que la particular consagración de garantías
sustanciales y procesales se mantienen en favor del investigado, que para el caso del régimen
disciplinario es el servidor público.
A través del derecho disciplinario se establecen las garantías mínimas del procedimiento en aras
del respeto a los derechos fundamentales del servidor público investigado para delimitar y
controlar la potestad sancionadora del Estado, evitando de esta forma actuaciones arbitrarias y
tendientes a la vulneración de derechos.
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En este contexto el derecho administrativo disciplinario identifica tres elementos que guardan
armonía entre sí, estos son, primero los sujetos del procedimiento, que para el caso son activo
(administración pública) y pasivo (servidor público); segundo, el objeto, que delimita la conducta
disciplinaria y la infracción administrativa, así como el procedimiento para la determinación de
responsabilidad; tercero, la obligatoriedad de que las infracciones y procedimientos se
encuentren debidamente normados.
Régimen disciplinario
El régimen disciplinario hace referencia al conjunto de normas, procedimientos y principios que
regulan la conducta y responsabilidad de los empleados públicos, así como la aplicación de
medidas disciplinarias en caso de incumplimiento de las obligaciones y deberes establecidos.
Es decir "El régimen disciplinario es el conjunto de normas jurídicas y procedimientos
administrativos que regulan la conducta y responsabilidad de los empleados públicos, así como
la aplicación de medidas disciplinarias en caso de incumplimiento de las obligaciones y deberes
establecidos". (Jiménez, 2017, p. 117).
Para Casanueva (2012) el régimen disciplinario es un sistema de normas, procedimientos y
principios que tiene como finalidad asegurar el cumplimiento de los deberes y obligaciones de
los funcionarios públicos, fomentar la conducta ética y sancionar eficazmente las infracciones
cometidas. En el mismo sentido Acosta (2019), sostiene que el régimen disciplinario es el
conjunto de medidas, normas y procedimientos que establece el Estado para garantizar el
correcto funcionamiento de la administración pública, sancionando las faltas de los funcionarios
públicos que afecten el servicio o la confianza que se tiene en la institución.
El objetivo del régimen disciplinario es asegurar el cumplimiento de los deberes y obligaciones
de los funcionarios públicos, fomentar la conducta ética y sancionar eficazmente las infracciones
cometidas. En otras palabras, el régimen disciplinario es un sistema que tiene como finalidad
garantizar el correcto funcionamiento de la administración pública, sancionando a los
funcionarios públicos que cometan faltas que afecten el servicio o la confianza que se tiene en
la institución. Es importante mencionar que este sistema debe respetar los derechos y garantías
de los funcionarios públicos, así como establecer el debido procedimiento antes de la aplicación
de sanciones disciplinarias.
Orígenes y evolución en el Ecuador
El régimen disciplinario en la administración de la República del Ecuador tiene sus orígenes en el
Código de Procedimiento Administrativo de 1945 que estableció los principios y normas para el
régimen disciplinario. El objetivo de este código era imponer sanciones a los funcionarios
públicos que cometieron infracciones según las disposiciones legales. Durante las décadas de
1960 y 1970, se promulgaron varios decretos y resoluciones que regulan el régimen disciplinario
en la administración pública.
Uno de los hitos importantes en la evolución del régimen disciplinario en Ecuador fue la
Constitución de 1979, que estableció que los servidores públicos tenían la obligación de cumplir
con sus funciones con eficacia, eficiencia, honestidad y lealtad a sus superiores. Además,
estableció que el Estado podía sancionar los incumplimientos mediante el régimen disciplinario.
Posteriormente, en 1984 fue promulgada la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa que
estableció el régimen disciplinario como pilar fundamental del sistema de carrera administrativa.
La Constitución de 1998 reforzó la importancia del régimen disciplinario en la administración
pública y estableció la responsabilidad administrativa objetiva por parte de los servidores
públicos, garantizando el derecho de las personas al acceso a los servicios públicos de calidad.
Con la promulgación de la Ley Orgánica de Servicio Público en 2010, se estableció un nuevo
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régimen disciplinario para la administración pública, que establece los procedimientos y
sanciones aplicables a los servidores públicos que incurran en faltas graves, muy graves o leves.
Es por ello que cabe indicar que, el régimen disciplinario ha evolucionado a lo largo de los años,
consolidándose como un pilar importante del funcionamiento de la administración pública en la
República del Ecuador.
Deberes y obligaciones de los servidores públicos
Los servidores públicos son aquellos que trabajan de manera remunerada en instituciones del
Estado, sean estas a nivel nacional, provincial o municipal. El artículo 223 de la Constitución de
la República del Ecuador define a los servidores públicos como "todas las personas que de
manera permanente o temporal prestan servicios remunerados en la Administración Pública y en
sus instituciones" (Constitución de la República del Ecuador, 2008).
Cumplir con las leyes, reglamentos y normativas que rigen su actividad administrativa. En este
sentido, la Constitución de la República del Ecuador establece que los servidores públicos deben
"obedecer y cumplir las leyes, preservar el patrimonio público, realizar las acciones necesarias
para garantizar el bienestar general y proteger los derechos de la ciudadanía" (Constitución de la
República del Ecuador, 2008, art. 233).
Servir con eficiencia, eficacia, transparencia y calidad. Los servidores públicos, según lo
establecido en la Ley Orgánica de Servicio Público, deben "brindar servicios de calidad, eficientes
y eficaces, en beneficio de la ciudadanía, y proteger los derechos de las personas usuarias de los
servicios" (Ley Orgánica de Servicio Público, 2010, art. 2).
Además, los servidores públicos en Ecuador están sujetos a un régimen de responsabilidad que
incluye, entre otras cosas, la obligación de actuar con honestidad, lealtad y transparencia en el
desempeño de sus funciones, el respeto de los derechos humanos y las garantías
constitucionales de los ciudadanos, la preservación de la confidencialidad y seguridad de la
información que manejan y la aplicación de normas y protocolos en caso de conflictos de interés
(Asamblea Nacional del Ecuador, 2010).
Actuar de manera ética y responsable. Los servidores públicos tienen la obligación de actuar de
manera ética y responsable en su desempeño profesional, preservando siempre los intereses del
Estado y de la ciudadanía. Esto significa mantener una conducta honesta, imparcial y
responsable en el desempeño de sus actividades, evitando cualquier conflicto de interés (Ley
Orgánica de Servicio Público, 2010, art. 2).
Para Tobar, J. A., & Ruiz Bautista, J. A. (2022):
Por lo tanto, todos los actos que ejecuten las entidades de la administración pública y aquellos
relacionados a una sanción estarán enfocados en principios y garantías. Con el fin de que avalen
una seguridad al administrado y que el mismo ejerza efectivamente las garantías del debido
proceso, se entiende que el procedimiento actúa como una garantía para la defensa. (p. 122)
Procedimiento disciplinario
El procedimiento administrativo disciplinario, es el mecanismo para la determinación de
responsabilidad administrativa para corregir la conducta de los servidores públicos y retornar a
la legalidad las actuaciones administrativas, a través de la imposición de sanciones. El
procedimiento administrativo disciplinario se caracteriza por el establecimiento de sanciones a
servidores públicos que han adecuado su conducta a infracciones administrativas previstas en
el ordenamiento jurídico como tales.
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Los procedimientos disciplinarios se llevan a cabo en varias etapas. En primer lugar, el
procedimiento disciplinario comienza con la notificación de la existencia de una posible
infracción por parte del servidor público, lo que obliga a la autoridad competente a abrir un
procedimiento de investigación para determinar si efectivamente hubo algún tipo de irregularidad
en el desempeño de sus funciones. Posteriormente, se realiza una investigación preliminar en la
que se recopilan pruebas y se elabora un informe que permita establecer la existencia o no de
una infracción administrativa. Una vez concluida esta etapa y de existir culpabilidad por parte del
servidor público, se inicia el procedimiento disciplinario en sí mismo, en el que se llevan a cabo
las audiencias y se establecen las sanciones.
Es importante destacar que, durante todo el procedimiento disciplinario administrativo, el
servidor público tiene derecho a que se le garantice el debido procedimiento y que la sanción
guarde los principios de legalidad y proporcionalidad. Las sanciones establecidas por el
procedimiento disciplinario pueden ser apeladas ante el Consejo de la Judicatura, lo que
garantiza un procedimiento justo y equitativo para todos los servidores públicos.
Para el caso de investigación el procedimiento disciplinario se encuentra previsto en el
Reglamento a la Ley Orgánica de Educación Intercultural desde el artículo 345 a 352, definiendo
etapas marcadas y claras, que van desde la etapa previa, de instrucción y resolución con sus
respectivas fases.
Tipos de faltas
Los servidores públicos están, por ley, obligados a cumplir con sus funciones de manera
eficiente, ética y transparente. El incumplimiento de estas obligaciones se considera una falta la
cual puede ser sancionada disciplinariamente las cuales se clasifican en tres categorías: leves,
graves y muy graves. Dentro de cada categoría, existe una serie de faltas especificadas que se
consideran infracciones administrativas.
Las faltas leves son aquellas que no implican un daño considerable a la administración pública.
Algunos ejemplos de faltas leves son: la falta de puntualidad, la falta de cuidado en la
presentación personal y la no actualización del archivo personal.
Las faltas graves son aquellas que implican un daño o perjuicio a la administración pública. Entre
las faltas graves se encuentran: la realización inadecuada de funciones, el incumplimiento de
horarios de trabajo y el uso indebido de recursos, entre otros.
Finalmente, tenemos las faltas muy graves que son aquellas que afectan gravemente el
funcionamiento de la administración pública y las políticas públicas del Estado. Entre estas se
encuentran: el uso indebido del poder, el incumplimiento grave de las obligaciones, el abandono
de funciones y la conducta delictiva.
Respecto de la responsabilidad administrativa para el caso de los docentes de primaria y
secundaria, la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI, 2021) determina:
De las sanciones: Las infracciones imputables a los representantes legales, directivos y docentes
del Sistema Nacional de Educación Pública, municipal y fiscomisional de promotor público, se
sancionarán, previo sumario administrativo, de la siguiente manera:
● Multa equivalente al diez por ciento de su remuneración, para las catalogadas como
leves, cuya imposición estará a cargo del Rector o Director de la institución educativa, a
quienes incurran en las infracciones contempladas en el artículo precedente, no
especificadas en los incisos siguientes.
En caso de reincidencia, el infractor será sancionado con suspensión sin sueldo por treinta días.
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● Suspensión sin sueldo de entre treinta y un y sesenta días, para las catalogadas como
graves, y su imposición estará a cargo del Director Distrital de la jurisdicción
correspondiente.
En caso de reincidencia, el infractor será sancionado con destitución del cargo.
● Destitución a quienes incurran en las infracciones catalogadas como muy graves, así
como a las relacionadas con actos o delitos de violencia sexual previstos en el artículo
precedente, si la institución educativa pertenece al sistema nacional de educación
pública, y su imposición estará a cargo de la Autoridad Nominadora de la Autoridad
Educativa Nacional.
Las acciones y sanciones previstas en este artículo no sustituyen ni limitan otras acciones
administrativas o penales a las que hubiere lugar. La Autoridad Educativa Nacional tendrá la
obligación de asegurar y proveer toda la información y demás requerimientos, de la Función
Judicial y sus funcionarios. (Art. 133)
Sumario Administrativo
El sumario disciplinario tiene por objeto establecer si se han configurado todos los elementos de
una de las infracciones disciplinarias determinadas en la norma y su nexo causal con la
responsabilidad administrativa del servidor público, determinando en aquellos casos que así lo
permitan, el resultado dañoso causado por la acción u omisión de la o el servidor sumariado
El sumario administrativo es un procedimiento administrativo destinado a la investigación y
determinación de responsabilidad administrativa de los servidores públicos cuando han
adecuado su conducta por acción u omisión a un ilícito administrativo previsto como tal en el
ordenamiento jurídico a través de un procedimiento en el que se respeten las garantías mínimas
a un debido proceso.
En caso de que no se determine culpabilidad del servidor público en el cometimiento de alguna
infracción sujeta a sanción se archiva el expediente, por el contrario, si se determina la
culpabilidad, se procede a la aplicación de una sanción, la cual puede ser desde una
amonestación escrita hasta la destitución del cargo. Cabe mencionar que todas las sanciones
impuestas en el marco del Sumario Administrativo pueden ser impugnadas ante los tribunales
correspondientes.
La proporcionalidad en el ámbito sancionador
Definición doctrinaria
“La proporcionalidad en materia sancionadora es un principio jurídico que exige que la sanción
impuesta a un infractor sea proporcional a la gravedad de la infracción, teniendo en cuenta las
circunstancias del caso concreto" (Hernández, 2011). Esto significa que la sanción debe ser
adecuada y proporcionada al daño causado o a la falta cometida, evitando imponer penas
excesivas o insuficientes. En el mismo sentido Álvarez, (2018) señala que la proporcionalidad en
el ámbito sancionador implica que la sanción impuesta debe ser adecuada, necesaria, eficaz y
equitativa, y estar en consonancia con el fin perseguido por la norma sancionadora, mientras que
para Campos, (2017) la proporcionalidad en el contexto sancionador implica que la sanción debe
guardar una relación de correspondencia con la gravedad de la infracción, teniendo en cuenta las
circunstancias personales del infractor, la finalidad de la sanción y los efectos producidos por la
infracción.
Estas definiciones enfatizan la importancia de que las sanciones se apliquen de forma
proporcionada a la gravedad de la infracción y a las circunstancias individuales del infractor. Esto
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significa que la sanción debe ser suficiente para cumplir con la función punitiva, pero
proporcional y justa para evitar la afectación innecesaria a los derechos y garantías de las
personas.
Características de la proporcionalidad
Entre las características fundamentales de la proporcionalidad en el ámbito sancionador está su
carácter flexible y dinámico, que permite adaptar la sanción al caso concreto con el fin de lograr
una solución justa y equilibrada. Como bien lo explica Verdejo (2012), "la proporcionalidad
implica la aplicación de criterios flexibles y dinámicos que permitan mantener un equilibrio entre
la gravedad de la infracción, las circunstancias del infractor, la finalidad de la sanción y los
efectos que esta produce. Esto implica que, en la medida de lo posible, la sanción debe ser
proporcionada al caso concreto, evitando soluciones rígidas y estereotipadas que no tengan en
cuenta las particularidades del caso".
Estas características de flexibilidad y dinamismo son esenciales en el ámbito sancionador, pues
permite que la sanción se ajuste a las particularidades de cada caso, sea justa y equilibrada. De
esta manera, se logra una aplicación adecuada de la sanción, evitando soluciones rígidas y
estereotipadas que no tomen en cuenta las circunstancias individuales de cada infractor. Es por
ello que la proporcionalidad permite un equilibrio en la aplicación de sanciones, garantizando su
adecuación, necesidad y eficacia.
La proporcionalidad como principio y garantía
La proporcionalidad como principio en el ámbito sancionador es esencial para garantizar que las
sanciones impuestas a los infractores sean justas y equilibradas. La proporcionalidad implica
que la sanción debe estar en proporción a la gravedad de la infracción y a las circunstancias del
caso concreto.
Según Herrero (2015), el principio de proporcionalidad "tiene como finalidad controlar la
discrecionalidad que el órgano sancionador tiene para imponer la sanción y como consecuencia
garantizar que el castigo sea justo y equitativo". La proporcionalidad implica que la sanción debe
ser adecuada, necesaria y efectiva, es decir, que debe cumplir con el fin perseguido sin ser
excesiva.
En el mismo sentido, Alquileres y Amador (2021) señalan que la proporcionalidad "implica la
obligatoriedad del Estado de adaptar la medida a la gravedad de la infracción y a los efectos que
esta puede producir, con respeto a los derechos fundamentales y la legalidad establecida". Esto
significa que no se puede aplicar la misma sanción a todas las infracciones, sino que debe haber
una relación entre la sanción y la naturaleza y gravedad de la infracción.
Cabe indicar que la proporcionalidad como principio en el ámbito sancionador es fundamental
para garantizar la justicia en la aplicación del derecho sancionador. La proporcionalidad implica
que la sanción debe estar en proporción a la gravedad de la infracción y a las circunstancias del
caso concreto, y que debe ser adecuada, necesaria y efectiva.
La proporcionalidad como garantía en el ámbito sancionador implica que toda sanción impuesta
debe guardar una relación de correspondencia con la gravedad de la infracción y las
circunstancias del caso concreto, a fin de evitar sanciones excesivas o desproporcionadas que
vulneren los derechos fundamentales.
Según González (2017), la proporcionalidad se presenta como una "garantía constitucional frente
a quien ejercita el poder sancionador, en la que se implica la necesidad de respetar los derechos
fundamentales del sujeto sancionado, y se exige que cualquier medida coercitiva esté en
consonancia con la gravedad del acto infractor". Esto significa que la proporcionalidad actúa
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como un límite al poder sancionador asegurando que la sanción impuesta no sea
desproporcionada.
De igual manera, Aréchaga (2015) señala que la proporcionalidad "es una garantía que permite
el cumplimiento del principio de legalidad, el derecho de defensa, el principio de culpabilidad, la
presunción de inocencia, y el derecho a la tutela judicial efectiva". Esto significa que la
proporcionalidad es una garantía que tiene múltiples funciones, relacionadas con la protección
de los derechos fundamentales y la legalidad.
La proporcionalidad actúa como un límite al poder sancionador, asegurando que la sanción
impuesta no sea desproporcionada y proteja la legalidad y los derechos fundamentales del
servidor público.
En el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva ERJAFE (2002), en
el artículo 196 indica dentro del principio de proporcionalidad que salvo lo previsto en la ley, y la
normativa del régimen sancionador, para la imposición de sanciones por la Administración
Pública Central se debe adecuar la gravedad del hecho constitutivo de infracción y la sanción
aplicada, considerándose para ello los siguientes criterios para la graduación: La existencia de
intencionalidad o reiteración, la naturaleza de los perjuicios causados; y, la reincidencia, por
comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza. (ERJAFE,
Art. 196).
Aplicación de las sanciones en el Sistema Educativo Nacional
Ley Orgánica de Educación Intercultural
Según la Ley Orgánica de Educación Intercultural, LOEI (2021), toda infracción será tramitada y
resuelta en el ámbito administrativo sin perjuicio de derivarse a los otros ámbitos jurisdiccionales
en observancia del debido procedimiento, esto lo recoge el artículo 131 al indicar que se
consideran infracciones en el ámbito educativo, aquellas acciones, omisiones o prohibiciones
expresamente tipificadas en la Ley.
El artículo 132, 132.1 y 132.2 ibidem, se refieren a las infracciones leves, graves y muy graves
respectivamente, los cuales se resumen en la siguiente tabla:
Tabla 1
Infracciones leves, graves y muy graves
Infracciones leves – Art. 132 Infracciones graves – Art.
132.1
Infracciones muy graves –
Art. 132.2
Actuar con negligencia
Incumplir el cronograma
escolar
Retener documentos
académicos
Oponerse a la ejecución de
las actividades de control
Permitir fines político-
partidistas
Expedir documentación no
cumplan los requisitos de
fondo o forma.
Permitir el uso de medios que
atenten a la dignidad de NNA
Separar a los estudiantes del
establecimiento
Ordenar la asistencia del
personal a actos proselitismo
político-partidista.
Incentivar cualquier
manifestación de
discriminación
Permitir el uso de sustancias
sujetas a fiscalización
Suspender la prestación del
servicio educativo.
Desaparecer documentos
oficiales.
Cobrar valores sin
autorización
Evaluar a los estudiantes
fuera de los lugares y
condiciones establecidas
Ejercer violencia escolar,
hostigamiento académico.
Incumplir con la obligación de
denunciar
Cometer fraude o
deshonestidad académica
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Separar a estudiantes por
razones de embarazo
Incumplir medidas de
protección
Alterar documentos oficiales
Entregar documentos o
información falsos
k. Cometer acciones de
revictimización
Promover actos de apoyo
público a personas
involucradas en
procedimientos
administrativos o judiciales
Mantener en los
establecimientos educativos
a personas que hubieren sido
sancionadas administrativa o
jurisdiccionalmente.
Nota: Ley Orgánica de Educación Intercultural
Fuente: elaboración propia.
Luego del sumario administrativo correspondiente, los docentes del sistema público pueden ser
sancionados por las infracciones con multa, suspensión del sueldo que puede ir de entre treinta
a sesenta días o con la destitución, dependiendo la gravedad de la falta de manera que se detalla
en los siguientes párrafos.
Sanción por faltas leves es la imposición de una multa equivalente al diez por ciento de la
remuneración percibida por el docente, la misma que está a cargo del Rector o Director de la
institución educativa. En caso de reincidencia, el docente infractor puede ser sancionado con
suspensión sin sueldo por treinta días.
En cuanto a las sanciones graves, la sanción es la suspensión sin remuneración o sueldo que va
de entre treinta y un días, hasta sesenta días, la imposición está a cargo del Director Distrital de
la jurisdicción correspondiente; en caso de que exista reincidencia por parte del docente, este
docente puede ser sancionado con la destitución definitiva de su cargo.
Finalmente, para faltas muy graves y las relacionadas con actos o delitos de violencia sexual la
sanción es la destitución. La imposición de esta sanción está a
cargo de la Autoridad Nominadora de la Autoridad Educativa Nacional.
Cabe indicar que las sanciones contempladas en los artículos 132, 132.1 y 132.2 no sustituyen
ni restringen la aplicación de otras acciones administrativas o penales.
Junta Distrital de Resolución de Conflictos
La Junta Distrital de Resolución de Conflictos de conformidad a lo que determina el artículo 345
del Reglamento a la Ley Orgánica de Educación Intercultural y el artículo 66 de la Ley Orgánica
de Educación Intercultural, es el órgano administrativo competente para disponer el inicio y la
sustanciación del sumario administrativo, así como imponer la sanción al servidor público a
través del acto administrativo correspondiente.
DISCUSIÓN
De los resultados del presente trabajo se aprecia que la Constitución de la República del Ecuador
(2018), indica que toda Ley establecerá la debida proporcionalidad entre las infracciones y las
sanciones administrativas, penales o de otra naturaleza. Este es un principio Constitucional que
indica que debe existir cierta relación coherente entre el grado de vulneración de un derecho y la
gravedad de la pena, que se debe respetar los derechos de las personas y en los casos que
amerite, ser sancionados mediante procedimientos adversariales, transparentes y justos lo cual
concuerda con las posturas de Hernández, (2011) y Álvarez, (2018) quienes indican que el
principio de proporcionalidad en el ámbito de las sanciones es un concepto jurídico que establece
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que la sanción aplicada a un infractor debe ser proporcional a la gravedad de la infracción,
considerando las circunstancias específicas del caso. Esto implica que la sanción debe ser
adecuada, necesaria, eficaz y equitativa, y debe estar en consonancia con el propósito
establecido por la norma de imponer sanciones.
Según Casanueva (2012), las sanciones disciplinarias son medidas punitivas que se aplican en
el ámbito disciplinario para corregir conductas consideradas contrarias a las normas,
reglamentos o códigos de conducta establecidos por una determinada institución. Esto
concuerda con Acosta (2019) quien afirma que el objetivo de las sanciones disciplinarias es
mantener el orden, el respeto y el cumplimiento de las normas procurando el correcto
funcionamiento y el ambiente adecuado para el desarrollo de las actividades. Ambos estudios
concuerdan con lo que establece la Ley Orgánica que Educación Intercultural LOEI (2021), y la
Ley Orgánica de Servicio Público LOSEP (2010) normativas que establecen que las sanciones
pueden incluir desde advertencias y amonestaciones verbales hasta suspensiones temporales,
expulsiones u otras medidas más severas, dependiendo de la gravedad de la infracción.
Un ejemplo del incumplimiento al debido proceso en la garantía de la proporcionalidad es lo
resuelto por la Corte Constitucional el 21 de diciembre de 2021 en el CASO No. 376-20-JP, en el
que se analiza la supuesta vulneración de derechos de un profesor de colegio destituido por un
presunto acoso sexual. La postura del accionante es que se vulneró su derecho a la
proporcionalidad manifestando que “podría adoptarse una represión menos grave como
suspensión de funciones… No se ha considerado mis antecedentes laborales, personales,
proyecto de vida, así como tampoco mis años de servicio a la Educación…” En síntesis, el fallo
determina que la proporcionalidad debe ser entendida como la prohibición de exceso.
Por lo tanto, quien ostenta la potestad disciplinaria debe apreciar el daño causado por el hecho,
que está vinculado al derecho afectado, la sanción a imponer y a las circunstancias del supuesto
infractor. También manifiesta que se debe evaluar la relación proporcional entre el hecho y la
sanción considerando los criterios de: magnitud del daño, efectos en la víctima y las posibles
consecuencias de la sanción para las personas involucradas. La intensidad del daño, tanto físico
como emocional, revela la gravedad del mismo. A medida que el daño es mayor, corresponde
una sanción más severa.
En casos de infracciones graves, se puede aplicar la destitución como sanción, mientras que en
casos menos graves se puede optar por la suspensión, y en infracciones leves, podría ser
suficiente un llamado de atención. En el caso en mención, las sentencias, de primera y segunda
instancia (Nivel Distrital y Nivel Zonal), no hacen mención alguna al cargo presentado sobre la
proporcionalidad, relacionados con los derechos de la persona víctima en el procedimiento
administrativo y a las circunstancias relacionadas al objeto del procedimiento administrativo.
La Corte Constitucional concluye que la sanción de destitución impuesta al docente, la cual es la
más severa, no fue proporcional al hecho considerado como una infracción, tomando en cuenta
el daño causado a la víctima. Aunque se reconoce que hubo un acto que se clasifica como acoso
sexual de acuerdo a las normas vigentes y que existe una víctima como resultado de una
conducta inapropiada por parte del profesor, el profesor merecía una sanción acorde al hecho,
ya que se concluye que el daño ocasionado por el acoso sexual no provocó daño físico ni graves
repercusiones en su integridad física o emocional, según las pericias correspondientes. Además,
se considera el impacto de la destitución en la vida laboral y social del profesor, lo que lleva a
concluir que la sanción de destitución fue excesiva para la infracción investigada. En su lugar, la
Corte sugiere aplicar una sanción menos severa que reconozca el daño leve existente, como la
suspensión temporal de las funciones docentes. Dado que el profesor ya estuvo suspendido
varios meses durante la investigación hasta la imposición de la destitución, se considera que el
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tiempo de esa suspensión se considerará como la sanción adecuada y deberá constar en el
expediente del profesor. En consecuencia, se concluye que en el proceso administrativo se violó
el derecho del docente a recibir sanciones proporcionales.
Por otro lado, un artículo vigente que puede provocar la inobservancia al debido proceso en la
garantía de la proporcionalidad se aprecia en lo relacionado a las responsabilidades del docente
normado en el artículo 31 del Reglamento a Ley Orgánica de Educación RLOEI(2023), que se
refiere a la difusión del procedimiento y de los criterios de evaluación, e indica taxativamente que
los docentes obligatoriamente “notificarán a cada estudiante y a sus representantes legales, al
inicio del año escolar, cómo serán evaluados las y los estudiantes hasta el término del año
escolar”. Este artículo indica que su incumplimiento se considerará como falta grave y será
sancionado con el inicio del sumario administrativo (Reglamento a LOEI, artículo 354), y cuya
sanción es la suspensión sin sueldo de entre treinta y un y sesenta días (LOEI, artículo 133.b),
indica finalmente que en caso de reincidencia, el docente infractor puede ser sancionado con la
destitución de su cargo.
Lo referido en el párrafo anterior no concuerda con lo enunciado en la Ley Orgánica de Servicio
Público LOSEP (2010), que indica que las faltas graves son aquellas acciones u omisiones que
contraríen de manera grave el ordenamiento jurídico o alteraren gravemente el orden
institucional, adecuándose de mejor manera a las faltas leves que se refieren a las acciones u
omisiones realizadas por descuidos o desconocimientos leves, siempre que no alteren o
perjudiquen gravemente el normal desarrollo y desenvolvimiento del servicio público (LOSEP,
artículo 42). Además que para el correcto cumplimiento de dicha notificación el docente está
supeditado a otros factores como: que las autoridades establezcan los espacios y canales
formales para la socialización, que el Plan Curricular Institucional regule los criterios de
evaluación a ser socializados, que las micro planificaciones hayan sido previamente aprobadas
por la Junta Académica o su similar, entre otros.
CONCLUSIONES
Varios autores concuerdan en que el régimen disciplinario es un sistema de normas,
procedimientos y principios que establece correcto funcionamiento de la administración pública
y que tiene como finalidad asegurar el cumplimiento de los deberes y obligaciones de los
funcionarios públicos, fomentar la conducta ética y sancionar eficazmente las infracciones
cometidas, para ello sanciona las faltas de los funcionarios públicos que afecten el servicio o la
confianza que se tiene en la institución. En otras palabras, el régimen disciplinario es un sistema
que tiene como finalidad garantizar el correcto funcionamiento de la administración pública,
sancionando a los funcionarios públicos que cometan faltas que afecten el servicio o la
confianza que se tiene en la institución.
El artículo 223 de la Constitución de la República del Ecuador define a los servidores públicos
como las personas que de manera permanente o temporal prestan servicios remunerados en la
Administración Pública, en este sentido, la misma Constitución establece que los servidores
públicos deben obedecer y cumplir las leyes, preservar el patrimonio público, realizar las acciones
necesarias para garantizar el bienestar general y proteger los derechos de la ciudadanía. Además,
los servidores públicos en Ecuador están sujetos a un régimen de responsabilidad que incluye,
entre otras cosas, la obligación de actuar con honestidad, lealtad y transparencia en el
desempeño de sus funciones. Los servidores públicos tienen la obligación de actuar de manera
ética y responsable en su desempeño profesional, preservando siempre los intereses del Estado
y de la ciudadanía.
El procedimiento disciplinario, para el docente servidor público, comienza con la notificación de
la existencia de una posible infracción, lo que obliga a la autoridad competente a abrir un
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procedimiento de investigación para determinar si efectivamente hubo algún tipo de irregularidad
en el desempeño de sus funciones. Una vez concluida esta etapa y de existir culpabilidad por
parte del servidor público, se inicia el procedimiento disciplinario en sí mismo, en el que se llevan
a cabo las audiencias y se establecen las sanciones. Las sanciones establecidas por el
procedimiento disciplinario pueden ser apeladas ante el Consejo de la Judicatura, lo que
garantiza un procedimiento justo y equitativo para todos los servidores públicos.
El debido proceso en la garantía de la proporcionalidad se refiere a la relación entre la falta y la
sanción, esto significa que la sanción debe ser adecuada y proporcionada al daño causado o a
la falta cometida, evitando imponer penas excesivas o insuficientes. Varios autores enfatizan la
importancia de que las sanciones se apliquen de forma proporcionada a la gravedad de la
infracción y a las circunstancias individuales del infractor. Esto es importante ya que la sanción
debe ser suficiente para cumplir con la función punitiva, pero proporcional y justa para evitar la
afectación innecesaria a los derechos y garantías de las personas. La proporcionalidad implica
la aplicación de criterios de flexibilidad y dinamismo que permiten mantener el sano equilibrio
entre la gravedad de la infracción, las circunstancias en las que se realizó la infracción y la
finalidad o los efectos que esta produce. Esto implica que se tengan en cuenta las
particularidades de cada caso, y que la sanción sea justa y equilibrada, evitando soluciones
rígidas y estereotipadas.
La Ley Orgánica de Educación Intercultural en los artículos 132, 132.1 y 132.2 establecen el
catálogo de las infracciones, dividiéndolas en faltas leves, graves y muy graves. Los docentes del
sistema público pueden ser sancionados por las infracciones con multa, suspensión del sueldo
que puede ir de entre treinta a sesenta días o con la destitución, dependiendo la gravedad de la
falta. Para las faltas leves la sanción es la multa equivalente al 10% del sueldo y está a cargo del
Rector o Director de la institución educativa. Para las faltas graves, la sanción es la suspensión
sin remuneración, que va de entre 31 a hasta 60 días, la imposición está a cargo del Director
Distrital. Finalmente, para faltas muy graves y las relacionadas con actos o delitos de violencia
sexual la sanción es la destitución. La imposición de esta sanción está a cargo de la Autoridad
Nominadora de la Autoridad Educativa Nacional. Estas sanciones no restringen la aplicación de
otras acciones administrativas o penales que puedan seguirse.
En el CASO No. 376-20-JP la Corte Constitucional indica que para establecer una sanción debe
apreciar el daño causado por el hecho, que está vinculado al derecho afectado, la sanción a
imponer y a las circunstancias del supuesto infractor. Es decir, la proporcionalidad es la
prohibición de exceso. Para aplicar una sanción se debe evaluar la relación proporcional entre el
hecho y la sanción considerando los criterios de: magnitud del daño, efectos en la víctima y las
posibles consecuencias de la sanción para las personas involucradas. La Corte Constitucional
concluye que lo actuado a nivel Distrital y Zonal al imponer la sanción de destitución fue excesiva
para la infracción investigada. En consecuencia, se concluye que en el proceso administrativo se
violó el derecho del docente a recibir una sanción proporcional a la falta cometida.
La Ley Orgánica de Educación Intercultural ni su reglamento subordinado establecen parámetros
para graduar o proporcionar una sanción administrativa, situación que a la postre vulnera el
derecho al debido proceso de los docentes sometidos a procedimientos administrativos
disciplinarios, pues la norma legal y procesal deben desarrollar parámetros mínimos a ser
considerados al momento de emitir una decisión por parte de la administración pública, con el
fin de buscar un justo equilibrio entre las decisiones adoptadas por parte de los órganos de la
administración pública y las actuaciones o conductas de los servidores públicos, con el fin de
expulsar por parte del Estado actuaciones excesivas o permisivas, que puedan por un lado
afectar los derechos de los servidores públicos o en su defecto violentar el derecho a una buena
administración.
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Empero, es importante precisar que la administración pública debe tener en cuenta que de
conformidad a lo que determina el artículo 11 de la Constitución del Ecuador no puede vulnerarse
derechos constitucionales bajo el argumento de ausencia u obscuridad en la norma, además el
Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva en su artículo 196 delimita
parámetros que deben ser observados por la administración pública al momento de emitir su
decisión, tales como las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún
caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad; guardar la debida
adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada,
considerándose criterios como la existencia de intencionalidad o reiteración, la naturaleza de los
perjuicios causados y la reincidencia. Criterios que en efecto deben ser observados por parte del
Estado al momento de ejercer la potestad disciplinaria, con el fin de garantizar los derechos de
los ciudadanos.
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