LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades, Asunción, Paraguay.
ISSN en línea: 2789-3855, septiembre, 2024, Volumen V, Número 5 p 1236.
DOI: https://doi.org/10.56712/latam.v5i5.2683
Análisis doctrinario y jurídico del proceso de contratación
emergente en el Ministerio de Salud Pública durante la
Pandemia COVID-2019
Doctrinal and legal analysis of the emergency procurement process in the
Ministry of Public Health during the COVID-2019 Pandemic
Ana Lucía Peláez Rojas
analuciapr2014@gmail.com
Universidad Nacional de Loja
Loja – Ecuador
Artículo recibido: 06 de septiembre de 2024. Aceptado para publicación: 21 de septiembre de 2024.
Conflictos de Interés: Ninguno que declarar.
Resumen
Enfocándonos en las medidas tomadas debido a la crisis sanitaria por COVID-19, encontramos que
las compras públicas se realizaron sin planificación, de manera imprevista debido al carácter
emergente de la situación, lo que provocó escenarios para conductas desleales y actos de corrupción
en algunas instituciones públicas, en las que Contraloría ha intervenido para investigar acerca de
sucesos que ocurrieron durante los procesos de compras públicas realizadas durante la crisis
sanitaria. La crisis de emergencia sanitaria permitió percibir una serie de fallas en el marco normativo;
debo destacar que no existía una planificación adecuada, las acciones fueron en su mayoría
imprevistas, lo que dificultó el control y seguimiento oportuno, limitándose la capacidad y la eficacia
del respaldo normativo en esta etapa de emergencia. Se flexibilizaron las leyes de contratación pública
para la contratación de bienes y servicios en esta crisis, se aprobaron poderes extraordinarios en el
estado de emergencia para los procesos de contratación por adjudicación directa, las autoridades
competentes tenían la facultad de acelerar y acortar los procesos de contratación. Los principales
cuerpos normativos que definen y regulan los procesos de contratación pública, son la Ley Orgánica
del Sistema Nacional de Contratación Pública o LOSNCP y su reglamento. La presente investigación
se enfoca en realizar un análisis sobre los procesos de contrataciones emergentes durante la crisis
sanitaria COVID-19, del Ministerio de Salud Pública del Ecuador, para ello se ha tomado un contrato
realizado por este ministerio para poder visualizar las falencias que se dieron en el proceso de
contratación emergente.
Palabras clave: compras públicas, contratación pública, contraloría, corrupción, emergencia
sanitaria covid-19, normativa
Abstract
Focusing on the measures taken due to the COVID-19 health crisis, we found that institutional
purchases were carried out without planning, in an improvised manner due to the emergent nature of
the situation, which led to scenarios for illicit conduct and acts of corruption in some public institutions,
in which the Comptroller's Office has intervened to investigate events that occurred during institutional
procurement processes carried out during the health crisis. The health emergency crisis allowed us to
perceive a series of failures in the regulatory framework; I must emphasize that there was no adequate
planning, the actions were mostly unforeseen, which made timely control and monitoring difficult,
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limiting the capacity and effectiveness of regulatory support in this emergency stage. Institutional
procurement laws were made more flexible for the procurement of goods and services in this crisis,
extraordinary powers were approved in this state of emergency for direct award procurement
processes, and the competent authorities had the power to accelerate and shorten procurement
processes. The principle normative bodies that define and regulate institutional procurement
processes are the Organic Law of the National Public Procurement System or LOSNCP and its
regulations. This research focuses on carrying out an analysis of the emergency procurement
processes during the COVID-19 health crisis by the Ministry of Public Health of Ecuador. To do this, a
contract made by this ministry has been taken to be able to visualize the deficiencies that occurred in
the emergency procurement process.
Keywords: institutional purchases, institutional procurement, comptroller's office, corruption,
covid-19 health emergency, regulations
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Cómo citar: Peláez Rojas, A. L. (2024). Análisis doctrinario y jurídico del proceso de contratación
emergente en el Ministerio de Salud Pública durante la Pandemia COVID-2019. LATAM Revista
Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades 5 (5), 1236 – 1250.
https://doi.org/10.56712/latam.v5i5.2683
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INTRODUCCIÓN
El sistema de salud ecuatoriano no estaba preparado para atender a millares de contagiados, debido a
no contar con los insumos y equipos necesarios, ante la difícil situación de crisis sanitaria que se había
presentado, motivo por el cual fallecían centenares de ciudadanos debido al contagio con el
coronavirus. Es así que el Ministerio de Salud dispuso que los hospitales realicen los procesos de
contratación inmediata a través del portal de compras públicas, prioritariamente en base al proceso de
contratación por emergencia dejando de lado los procedimientos de contratación comunes.
De acuerdo al estudio documental de investigaciones relacionadas, al análisis del informe de
contraloría y en base a la entrevista realizada a una funcionaria del Departamento Jurídico del Hospital
Isidro Ayora durante la crisis sanitaria COVID-19, se pudo deducir que la Resolución Nro.RE-SERCOP-
2020-0104 fue difícil y hasta imposible de aplicar y cumplirla, ya que la gran demanda y la necesidad
apremiante por parte de los hospitales por conseguir los productos para mitigar y prevenir el contagio
con el coronavirus, y la escasa oferta existente en el mercado de los productos requeridos, dio lugar a
que los proveedores tuvieran la supremacía en el mercado y establecieran los precios de los productos
requeridos con alarmantes sobreprecios.
Del problema de la crisis sanitaria covid-19 se han realizado algunas investigaciones, sin embargo, no
se ha profundizado en los actos corruptos provenientes por parte de los proveedores de los insumos
médicos, ni tampoco se ha puesto atención en los procesos contractuales a la inversa que se realizaron
por parte de las instituciones, tampoco se ha planteado posibles soluciones para prevenir actos ilícitos
en futuras emergencias sanitarias.
METODOLOGÍA
De acuerdo al estudio documental de investigaciones relacionadas, al análisis del informe de
contraloría sobre el contrato estudiado y en base a la entrevista realizada a una funcionaria del
Departamento Jurídico del Hospital Isidro Ayora durante la crisis sanitaria COVID-19, se pudo llegar a
las conclusiones anotadas en la presente investigación.
Estudio de caso respecto de la inaplicación del principio de transparencia en la contratación emergente,
realizado por el Ministerio de Salud Pública.
A continuación, se realizó el estudio de un proceso de contratación emergente en el cual, según informe
de Contraloría, se encontraron anomalías. El contrato seleccionado para analizar, ha sido uno de los
realizados por el Hospital General Guasmo Sur de Guayaquil, que en adelante para este estudio le
llamaremos Hospital GS, cuyo órgano regente es el Ministerio de Salud Pública. Se ha tomado en
cuenta para seleccionar este contrato, el hecho de que la provincia de Guayas fue la más golpeada a
inicios de la pandemia y porque según los medios de comunicación, este hospital fue uno de los más
cuestionados por incumplimiento de la normativa de contratación pública en situación de emergencia.
(SERCOP, 2020).
DESARROLLO
Normativa que regula la contratación pública en el Ecuador
La base normativa que regula la contratación pública está compuesta por: La Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Contratación Pública LOSNCP y su Reglamento. Adicionalmente en la Constitución de la
República constan algunos aspectos de la contratación pública que se deben cumplir.
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Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública LOSNCP
Esta Ley constituye la principal norma que regula los procesos de contratación pública a nivel nacional,
y busca la conformación y articulación de un: “Sistema de Contratación Pública que articule y armonice
a todas las instancias, organismos e instituciones en los ámbitos de planificación, programación,
presupuesto, control, administración y ejecución de las adquisiciones de bienes y servicios, así como
en la ejecución de obras públicas que se realicen con recursos públicos”. (Asamblea, 2008)
Principios de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación pública LOSNCP
Sócrates menciona que la “honestidad es un principio que tiene una estrecha relación con los principios
de verdad, justicia y con la integridad moral. Una persona honesta es aquella que procura siempre
anteponer la verdad en sus pensamientos, expresiones y acciones. Este principio no es legal solo con
ser honestos los unos a los otros, sino con uno mismo, para esto se requiere que la persona logre tener
un grado de autoconciencia significativo y coherente con sus pensamientos”. (wikipedia, 2024)
La contratación es un acto, el mismo que a través de un contrato con una persona natural o jurídica se
procede a acordar la prestación de un trabajo determinado a cambio de una contraprestación o pago,
dicho contrato quedará expresado en un documento por escrito donde consten las obligaciones y los
derechos de cada una de las partes que han pactado el contrato. Cuando se trata de una contratación
entre el Estado y una persona natural o jurídica, para la prestación de bienes, servicios o consultorías,
estaríamos refiriéndonos a una contratación pública, en la misma que se debería buscar las mejores
condiciones tanto en el precio, como en la calidad, con el fin de ayudar a mejorar las condiciones de
vida de la ciudadanía.
De acuerdo a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, la contratación “viene a
ser todo procedimiento referente a la adquisición o arrendamiento de bienes, ejecución de obras o
prestación de servicios implícitos los de consultoría; cuando el contrato implique la fabricación,
manufactura o producción de bienes muebles se entenderá la adquisición de bienes, además se incluye
la contratación de bienes a los de arrendamiento mercantil con opción de compra.” (Ley Orgánica del
Sistema Nacional de Contratación Pública, art. 6, num.5)
Todas las contrataciones públicas se deben realizar a través del Sistema Nacional de Contratación
Pública, el mismo que está conformado por un conjunto de normas, principios, procedimientos y
mecanismos orientados al planeamiento, organización, control, administración y ejecución de las
contrataciones públicas de las entidades del Estado con los diferentes contratistas, con la finalidad de
poder garantizar la calidad y transparencia en el gasto público, la debida ejecución de los contratos.
El artículo 4 de la Ley orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública establece los principios
para la aplicación de esta Ley y de los contratos que de ella se deriven. Seguidamente se analiza la
importancia de cada uno de estos principios. (Asamblea, 2008)
Principio de legalidad
El principio de legalidad es el principio fundamental del Derecho Público, ya que las instituciones del
Estado y sus empleados públicos solo pueden ejercer competencias que les está permitido en la Ley y
en la Constitución.
Según el doctor Efraín Pérez, “El principio de legalidad conlleva al organismo público a actuar en base
a la norma positiva; cabe resaltar que en la esfera de la contratación pública este principio, comprende
una estricta sujeción y respeto fiel a la Ley, mediante el que deben ejecutar cualquier acción de
contratación pública todos los funcionarios de los estamentos estatales y gubernamentales.” (Pérez
E. , 2006)
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De lo anterior se desprende que el principio de legalidad es el principio que rige de forma esencial al
Derecho Público, ya que todos los procesos de contratación pública deberán realizarse con criterios
que respeten la Ley y normativa jurídica que regule estos procedimientos contractuales en todas sus
etapas.
Principio de trato justo
El principio de “trato justo en el cuerpo legal habla de la igualdad de condiciones para todos los posibles
proveedores del Estado, tanto en el acceso a la información referente a un contrato en particular y a la
no existencia de privilegios o ventajas que no estén contempladas en la ley”. (Weisson, 2018)
Esto significa que todos los proveedores que intervienen en el Sistema Nacional de Contratación
Pública, tienen acceso a contratar con el Estado en condiciones semejantes, y es ilícito la existencia
de privilegios y ventajas, excepto las previstas en la Ley.
Principio de igualdad
“El principio de igualdad, es uno de los más importantes en el ámbito de la contratación pública, exige
que todos quienes se hallen aptos para concurrir a un proceso de contratación reciban igual trato sin
discriminación alguna”. (Jimbo Galarza, 2015)
El principio de igualdad en la contratación pública fomenta la igualdad que deben tener los oferentes,
ante la entidad pública contratante.
Principio de calidad
El principio de calidad de la ley de contratación pública, se orienta a garantizar la buena calidad de los
bienes, ejecución de obras y servicios ofrecidos por parte del contratista a la entidad contratante.
Principio de vigencia tecnológica
El principio de vigencia tecnológica garantiza que las características, condiciones y modernidad
tecnológica utilizados por parte del contratista de un bien, ejecución de obra o servicio, estén de
acuerdo a las especificaciones técnicas exigidas por la entidad contratante, y de esta manera cumplir
con éxito el trabajo que se llevará a cabo.
Principio de oportunidad
El principio de oportunidad se basa en la necesidad de que los organismos contratantes actúen de
forma eficiente y eficaz al momento de publicar un concurso de ejecución de obras, adquisición de
bienes o la prestación de un servicio. Es necesario también que los oferentes den cumplimiento al
principio de oportunidad, ya que al participar en el proceso de contratación pública deben participar
cumpliendo con todos los requisitos a fin de que el proceso de contratación sea ágil y oportuno, y
satisfaga los requerimientos de las entidades contratantes.
Principio de concurrencia
El principio de concurrencia se fundamenta en la posibilidad de que exista un mayor número de
participantes u oferentes en el proceso de contratación pública, puesto que a mayor número de ofertas
existe mayor competencia y la posibilidad de seleccionar la oferta más conveniente de entre los
concursantes del proceso de contratación pública, siempre y cuando se cumpla con las
especificaciones técnicas, legales y económicas dentro del proceso de contratación pública.
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Principio de transparencia
El principio de transparencia en la contratación pública se encuentra considerado constitucionalmente
y es aquel que permite a la ciudadanía conocer si las acciones de las entidades públicas son apegadas
a derecho y garantiza que los procedimientos sean completamente verificables, fidedignos y
confiables.
Los procesos de contratación son públicos, es decir que la ciudadanía puede ingresar al portal de
compras públicas y conocer el estado de algún proceso de compra y venta, quienes son los oferentes,
quien es el ganador del contrato.
En el Código Orgánico Administrativo se indica: “La transparencia se refleja en la utilización del portal
de compras públicas, con procedimientos honestos, justos e imparciales, con el objetivo de ser
instrumento para eliminar la corrupción en el Estado.” (Código Orgánico Administrativo, 2021, art. 12)
“Ecuador ha venido avanzando en el diseño e implementación de un sistema de contratación pública
que, en cierta medida, permite a los ciudadanos tener el conocimiento de determinados aspectos
básicos sobre las compras y ventas por parte de la Administración Pública, incluso ha sido reconocido
como de gran impacto a nivel internacional, sin embargo, no ha logrado alcanzarse la transparencia y
mucho menos evitar la corrupción en el ámbito de las relaciones contractuales”. (Queralt, 2021)
Cabe indicar que todos los principios tipificados en la Ley Orgánica del Sistema de Contratación Pública
LOSNCP son importantes, sin embargo, el principio de transparencia tiene un papel fundamental y
relevante en materia de contratación pública, pues las autoridades de las instituciones públicas deben
garantizar que la persona o empresa proveedora ofrezca bienes y servicios a un precio justo y con
excelente calidad, siempre teniendo en cuenta la necesidad de precautelar los intereses públicos.
Principio de publicidad
El artículo 18 del Reglamento a la LOSNCP, establece que para efectos de publicidad de los
procedimientos de contratación, se publicará en el portal de compras públicas, la siguiente información
que tiene el carácter de relevante: a) Convocatoria b) Pliegos c) Proveedores invitados d) Preguntas y
respuestas de los procedimientos de contratación e) Ofertas presentadas por los oferentes f) Acta de
adjudicación g) Contrato suscrito h) Contratos complementarios, de haberse suscrito i) Órdenes de
cambio, de haberse emitido j) Cronograma y ejecución de pagos k) Actas de entrega recepción l)
Indicadores de gestión de la contratación Además, se deberá publicar toda la información relacionada
a los contratos suscritos, como sanciones, terminaciones anticipadas, unilaterales, ejecución de
garantías. Esta información es pública y gratuita para la ciudadanía.
Mediante una completa publicidad de los procesos de contratación, tendremos como resultado un
procedimiento transparente tanto para los actores como para la ciudadanía.
Principio de participación nacional
El principio de participación nacional, impulsa la participación nacional sobre la extranjera, teniendo
prioridad su aportación al ofertar sus productos nacionales o locales; aunque los extranjeros participan
en caso en los que no existe la capacidad técnica en nuestro país. Este principio está orientado en
favor de los proveedores nacionales de forma especial para aquellos que se encuentran dentro de los
de economía popular y solidaria, así como a los pequeños y medianos productores a nivel nacional con
el objetivo de conseguir el desarrollo de estos sectores tan importantes en la economía del país.
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Reglamento a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública – LOSCNP
Como parte de la normativa que regula la contratación pública encontramos este reglamento, el mismo
que tiene por objeto el desarrollo y aplicación de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación
Pública – LOSCNP, y normar de manera específica y concreta los diferentes procedimientos y
atribuciones del Sistema Nacional de Contratación Pública.
Servicio Nacional de Contratación Pública – SERCOP
El Servicio Nacional de Contratación Pública - SERCOP es la entidad rectora del Sistema Nacional de
Contratación Pública. El SERCOP ha enfocado su gestión sobre la base de los ejes de transparencia,
calidad, eficiencia, eficacia y ahorro para el Estado. Dichos ejes de transparencia garantizan procesos
de contratación anti – sobornos (SERCOP, 2019).
El SERCOP haciendo uso de la rectoría sobre los procesos de contratación pública, emitió algunas
resoluciones durante los inicios de la pandemia COVID 2019, las mismas que estaremos analizando
más adelante.
El Ministerio de Salud Pública del Ecuador
El Ministerio de Salud Pública de Ecuador es la cartera del Estado encargada de ejercer la rectoría,
regulación, planificación, coordinación, control y gestión de la salud pública ecuatoriana. Fue creado el
16 de junio de 1967 por la Asamblea Nacional Constituyente, hasta ese momento funcionaba como
Subsecretaría de Salud del Ministerio de Provisión Social y Trabajo. (Salud, 2023)
La Pandemia del COVID - 19
También se le llamó la pandemia del CORONAVIRUS, esta enfermedad consistía en una neumonía, la
misma que tuvo sus inicios en Wuhan – China, en diciembre de 2019. La Organización Mundial para la
Salud OMS el 30 de enero de 2020, declaró a esta enfermedad como emergencia sanitaria de salud
pública con trascendencia internacional, manteniéndose hasta el 5 de mayo de 2023, fecha en la cual
la OMS declaró el fin de la emergencia sanitaria. A finales de la pandemia la OMS informó de
aproximadamente 7 millones de fallecidos y 700 millones de infectados por esta enfermedad, a nivel
mundial. (Salud, 2023)
La Pandemia del COVID - 19 en el Ecuador
En febrero de 2020, autoridades del Ministerio de Salud anunciaron que Guayaquil se había convertido
en escenario del primer caso confirmado del nuevo coronavirus en Ecuador (Ministerio de Salud…, 29
feb. 2020). Sin embargo, dos meses después la pandemia alcanzó ribetes insospechados e hizo que
Guayaquil volviera a las portadas debido a los estragos causados por el COVID 2019. Imágenes y
relatos de cuerpos de fallecidos dejados a su suerte en la intemperie debido a la saturación de espacio
en hospitales y morgues en la ciudad ocuparon las primeras planas de diversos medios de
comunicación tanto locales como internacionales durante las primeras semanas de abril (Gallón, 3
april 2020) .Es cierto que el momento más crítico de la pandemia se vivió en Guayaquil entre marzo y
abril, y que desde el 23 de julio se vio sobrepasada por Quito como nuevo epicentro. (Chauca, Scielo
Brasil, 2020)
A pesar de la alerta mundial por parte de la OMS en enero de 2020, el Sistema de Salud del Ecuador no
había reunido con anticipación los stocks de equipos de protección e insumos para enfrentar la
pandemia en los hospitales, razón por la cual muchos médicos y enfermeras se expusieron al virus sin
la debida protección, lo que provocó la muerte de muchos de ellos, habiendo sido Guayas la provincia
más golpeada al inicio de la pandemia, con 80 médicos fallecidos. (Código, 2020)
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Procesos de contratación pública establecidos en la LOSNCP
Según el Reglamento General a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública LOSNCP,
existen algunas modalidades de procesos de contratación pública, los cuáles se anotan a continuación
en la figura 1.
Figura 1
Modalidades de Procesos de contratación pública
Fuente: Reglamento a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, Art. 10.
Descripción de las Resoluciones Nro.RE-SERCOP-2020-0104, Nro.RE-SERCOP-2020-0105 y Nro. RE-
SERCOP-2020-0106 en las contrataciones emergentes.
La Dirección General del Servicio Nacional de contratación pública SERCOP, en base a la Ley de
Contratación Pública vigente y la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Presidente de la
República y la Ministra de Salud, debido al brote del Coronavirus COVID-19, determinó las siguientes
resoluciones: Nro. RE-SERCOP-2020-0104, Nro. RE-SERCOP-2020-0105 y Nro. RE-SERCOP-2020- 0106,
cuyo objetivo principal de las mismas era que los procesos de contrataciones por emergencia puedan
basarse en un análisis transparente de la oferta existente en el mercado, a fin de obtener el mejor precio
de los productos que se requería para mitigar el riesgo de contaminación con sus consecuencias
negativas en la salud y bienestar de la ciudadanía.
Resolución Nro. RE-SERCOP-2020-0104
Fecha: 19 de marzo de 2020
La presente resolución es básicamente la principal normativa que se estableció por parte del SERCOP,
para que norme las contrataciones públicas en situación de emergencia debido al COVID-19.
“Con el objeto de conseguir mejores condiciones de contratación y aprovechar economías de escala,
dos o más entidades podrán firmar convenios interinstitucionales con el fin de realizar en forma
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conjunta un procedimiento de selección único, para la adquisición de bienes, ejecución de obras de
interés común o prestación de servicios incluidos los de consultoría. Se observarán los procedimientos
correspondientes de acuerdo al monto y naturaleza de la contratación. Para la elaboración del convenio
se observarán los modelos de uso obligatorio desarrollados por el Servicio Nacional de Contratación
Pública. Una vez culminado el proceso de selección, si la contratación fuera divisible, se suscribirán
contratos independientes entre cada entidad y el o los adjudicatarios”.
“Las contrataciones de emergencia deberán basarse en un análisis transparente de la oferta existente
en el mercado, que sea breve, concreto, y recoja, en lo que fuere aplicable y oportuno, lo referido en el
numeral 2 del artículo 9 de la Codificación y Actualización de las Resoluciones emitidas por el SERCOP,
con la finalidad de obtener el mejor costo de la contratación. En lo principal, si bien el análisis debe ser
inmediato, se debe procurar tener parámetros objetivos que respalden el precio obtenido”. (SERCOP,
2020)
De acuerdo al estudio documental de investigaciones relacionadas, al análisis del informe de
Contraloría y en base a la entrevista realizada a una funcionaria del Departamento Jurídico del Hospital
Isidro Ayora durante la crisis sanitaria COVID-19, se puede deducir que la presente resolución fue difícil
y hasta imposible de aplicar y cumplirla, ya que la gran demanda y la necesidad apremiante por parte
de los hospitales por conseguir los productos para mitigar y prevenir el contagio con el coronavirus, y
la escasa oferta existente en el mercado de los productos requeridos, dio lugar a que los proveedores
tuvieran la supremacía en el mercado y establecieran los precios de los productos requeridos con
alarmantes sobreprecios.
Resolución Nro. RE-SERCOP-2020-0105
Fecha: 6 de abril de 2020
Posteriormente, se emitió la RESOLUCIÓN Nro. RE-SERCOP-2020-0105 que expide la codificación y
actualización de las resoluciones emitidas por el Servicio Nacional de Contratación Pública. Esta
resolución menciona cómo deben presentarse los instrumentos contractuales por razones de
emergencia: “Los contratos, órdenes de compra de emergencia o facturas generados en el marco de
la declaratoria de emergencia, deberán instrumentarse por escrito, conforme lo previsto en el numeral
26 del artículo 6 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, es decir, deberán
estar elaborados y perfeccionados por medios físicos o electrónicos”. (SERCOP, 2024)
Resolución Nro. RE-SERCOP-2020-0106
Fecha: 16 de julio de 2020
Posteriormente se emitió la RESOLUCIÓN Nro. RE-SERCOP-2020-0106 con el objeto de que:
“En la elaboración de las especificaciones técnicas o términos de referencia por parte de la entidad
contratante, en el estudio de mercado para la definición del presupuesto referencial, así como en la
elaboración y entrega de proformas o cotizaciones por parte de los proveedores, se deberá desglosar
y enumerar de forma detallada e individual cada obra, bien o servicio que conforman el objeto
contractual, especificando el código CPC, la cantidad de unidades requeridas y el desglose del precio
por cada unidad o ítem”. (SERCOP, 2020)
El código CPC es el Clasificador Central de Productos, el mismo que sirve para controlar si el proveedor
está calificado para vender tal o cual producto.
Como otro punto importante en la resolución antes mencionada, es que obliga a realizar todos los
documentos firmados electrónicamente, al respecto indica: “Los documentos relevantes
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correspondientes a la fase preparatoria, precontractual inclusive las ofertas, contractual y de ejecución
contractual deberán estar firmados electrónicamente a partir de que se cumpla con la exigibilidad del
plazo concedido en esta resolución para obtener la firma electrónica tanto para las entidades
contratantes como para los proveedores del Estado”. (SERCOP, 2020)
Antecedentes
En el portal de compras públicas consta que con fecha 17 de marzo del 2020, el Gerente del Hospital
GS emitió la resolución administrativa mediante la cual se declaró en emergencia al Hospital, de
acuerdo a lo estipulado en el Acuerdo Ministerial Nro. 00126-2020, publicado en el Registro Oficial
Suplemento Nro. 160 de fecha 12 de marzo de 2020, donde “se declara el estado de emergencia
sanitaria en todos los establecimientos del Sistema Nacional de Salud, en los servicios de laboratorio,
unidades de epidemiología y control, ambulancias aéreas, servicios de médicos y paramédicos,
hospitalización y consulta externa por la inminente posibilidad del efecto provocado por el coronavirus
COVID-19, y prevenir un posible contagio masivo en la población”.
En base a lo anteriormente expuesto, se determina la necesidad de adquirir 5000 trajes de protección
impermeable, para el personal que labora en el área de Infectología del Hospital GS. Se desarrolló el
proceso para la contratación, aplicando la modalidad de contrataciones de emergencia. La entidad
informó que, si contaba con el presupuesto y disponibilidad económica necesaria para llevar a cabo la
contratación, adjudicándose a la Contratista con RUC 1701XXXXX6001 para que provea de los
suministros solicitados. (Contraloría, 2020)
Datos
Número de contrato: HGS-CE-039-2020
Entidad pública contratante: Hospital GS
Fecha del contrato: 14 de abril de 2020
Precio del contrato: USD. 172.500,00
Contratista: RUC 1701XXXXX6001
Objeto del contrato: Adquisición de 5000 trajes de protección impermeable, para el personal que labora
en el área de infectología del Hospital GS.
Tabla 1
Descripción de la compra según Contrato Nro. HGGS-CE-039-2020
Fuente: Contrato por emergencia NRO. HGGS-CE-039-2020. SERCOP.
Funcionarios del Hospital, en base a la Resolución de Emergencia, habían publicado 28 procesos en la
página web del SERCOP para la adquisición de dispositivos e insumos médicos, medicamentos, bienes,
servicios, entre otros, esenciales para prevención y diagnóstico de coronavirus. La entidad a través del
portal de compras públicas del Servicio Nacional de Contratación Pública SERCOP
www.compraspublicas.gob.ec, había publicado el proceso HGS-RE-001-2020-00028 en el que consta
ITEM
Descripción del bien
Cantidad
Unidad
Valor Unitario
U$D
Valor total
U$D sin IVA
1
Traje de protección
impermeable
5000
Unidades
34,50
172.500
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el contrato HGS-CE-039-2020 para la adquisición de 5000 trajes de protección impermeable para el
personal que labora en el área de Infectología del Hospital. (Contraloría, 2020)
RESULTADOS
Según el informe DPGY-0117-2020 del examen especial a los procesos de contratación emergentes
realizados por el Hospital GS, en el periodo comprendido desde el 17 de marzo de 2020 al 30 de junio
de 2020, encontramos que en el proceso del contrato HGGS-CE-039-2020 se observaron algunas
inconsistencias que a continuación se describen. (Contraloría, 2020)
El estudio de mercado para determinar el precio referencial de los trajes de protección impermeable,
se lo había realizado por parte de los funcionarios encargados, sin considerar que en el portal de
compras públicas constaban registradas las adquisiciones de trajes de protección impermeable por
parte de otras instituciones públicas, a precios bastante inferiores al propuesto por el proveedor.
Adicionalmente, no se había evidenciado por parte de Contraloría, que se haya designado la comisión
para que se encargue del análisis de las ofertas técnicas y económicas.
La orden de compra directa del 14 de abril de 2020 que sirvió para adjudicar la provisión de los 5000
trajes de protección requeridos a favor del contratista con RUC 1701XXXXX6001, según Contraloría no
constaba ni con la firma de autorización del Gerente del Hospital, ni con las sumillas de los servidores
que habían intervenido: elaborado por Asistente de compras públicas y aprobado por Directora
Administrativa financiera.
Contraloría verificó que en la página web del SERCOP, el contratista para la provisión de los trajes de
protección no contaba con el Clasificador Central de Productos (CPC) mismo que le otorgaba la
capacidad de ofertar y vender el producto arriba mencionado (trajes de protección). De lo anterior se
colige que los servidores encargados no observaron que el contratista no registraba un su Registro
Único de Proveedores RUP el Clasificador Central de Productos CPC.
En la tabla 2 se puede visualizar que los funcionarios del hospital encargados de la compra de los 5000
trajes de protección requeridos, compraron cada traje a un precio superior en $ 23,05 equivalente al
201,31 % y con una diferencia total en la adquisición de los 5000 trajes de: 115.250,00 U$D sin incluir
el IVA.
Tabla 2
Cálculo del sobreprecio en el Contrato Nro. HGS-CE-039-2020
Item: Traje de
protección contra
Diferencia
Cantid
ad
Precio
total
Diferenci
a
Increment
o
Riesgos biológicos.
en U$D por cada
traje
de
trajes
sin iva
total en
U$D
porcentua
l %
Hospital Guasmo Sur -
Guayas:
Contrato: HGGS-CE-039-
2020
23,05
5.000
172.500,
00
115.250,0
0
201,31
Hospital Teófilo Dávila -
El Oro:
Precio referencial
unitario,
5.000
57.250,0
0
según informe de
contraloría.
Fuente: Informe de Contraloría DPGY-0117-2020.
LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades, Asunción, Paraguay.
ISSN en línea: 2789-3855, septiembre, 2024, Volumen V, Número 5 p 1247.
Por lo anteriormente expuesto se puede observar que los funcionarios encargados no garantizaron que
el precio contratado fuera el más conveniente para los intereses económicos de dicha entidad,
aprobando el proceso y pagando al contratista sin tomar en cuenta que en el portal de compras
públicas se habían registrado adquisiciones de trajes de protección por parte de otras entidades
públicas, a precios bastante inferiores al propuesto por el contratista.
Según informe de Contraloría los funcionarios del Hospital GS encargados del proceso del contrato
estudiado, no realizaron un proceso en términos de transparencia y eficiencia, ya que incumplieron con
lo establecido en el Art. 361.2 de la Resolución Nro. RE-SERCOP-2020-0104:
Artículo 361.2 expresa: “Las contrataciones de emergencia deberán basarse en un análisis
transparente de la oferta existente en el mercado, que sea breve, concreto…con la finalidad de obtener
el menor costo de la contratación. En lo principal, si bien el análisis debe ser inmediato, se debe
procurar tener parámetros objetivos que respalden el precio obtenido.”
Adicionalmente, de la entrevista realizada se puede inferir lo siguiente:
Que los proveedores imponían a los hospitales que les transfieran primero el dinero de la compra, para
luego entregarles los productos y luego de ello se armaba la documentación interna del hospital, así
como la elaboración y firma del contrato, incumpliéndose de ésta manera con lo establecido en la Ley
de contratación pública en situación de emergencia.
Los productos requeridos por los hospitales se escasearon, muchas veces porque los oferentes
escondían los productos, lo que dio lugar a la especulación de precios por parte de las personas y
empresas proveedoras.
Los hospitales se disputaban la poca oferta que existía en el mercado, asegurándose primero con la
compra de los productos mediante la transferencia del dinero a la cuenta del proveedor y luego de ello
se realizaba la entrega de los productos, la elaboración y firma del contrato y se armaba la
documentación que exigía el proceso de dicha contratación emergente, esto explica la causa por la
que Contraloría encontró documentos sin firmas de responsabilidad.
Si bien Contraloría General del Estado demostró actos de corrupción por parte de algunos funcionarios
inmersos en las compras emergentes del Ministerio de Salud Pública, también es cierto que la
ciudadanía pudo evidenciar innumerables casos de fijación de exagerados sobreprecios en los
productos, por parte de las personas y empresas proveedoras.
CONCLUSIONES
En numerosos procesos de contratación pública en situación de emergencia realizados por el
Ministerio de Salud Pública, se ha incumplido con la normativa de la Ley Orgánica del Sistema Nacional
de Contratación Pública, suscribiendo contratos de manera directa, esto ha sido evidenciado por parte
de Contraloría General del Estado en las auditorías realizadas a este Ministerio.
Las adquisiciones por régimen especial en situación de emergencia como la del COVID – 19 ofrecen
un escenario ideal para que se produzcan procesos de contratación sin transparencia, por parte de los
funcionarios públicos encargados, así como por parte de los proveedores.
En numerosos casos, la falta de transparencia se dio por parte de los proveedores, aprovechando la
gran demanda de los productos que requerían los hospitales y la poca oferta existente de los mismos
en el mercado.
En el caso estudiado de esta investigación, se determinó el precio referencial de la adquisición
requerida, sin tomar en consideración que en el portal de compras públicas constaban registradas
LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades, Asunción, Paraguay.
ISSN en línea: 2789-3855, septiembre, 2024, Volumen V, Número 5 p 1248.
adquisiciones de trajes de protección por parte de otras instituciones públicas, con precios muy
inferiores al precio contratado.
No existieron mecanismos de control en las diferentes etapas de las contrataciones emergentes, ni en
la determinación de los precios referenciales de los productos requeridos, situación que fue
aprovechada por los funcionarios públicos encargados y también por los proveedores para cometer
actos ilícitos.
En el proceso contractual de emergencia que se ha estudiado en esta investigación, se ha incumplido
con el principio de transparencia tipificado en la Resolución RE-SERCOP-2020-0104 del 19 de marzo de
2020, debido a que se realizó la adquisición con un sobreprecio.
RECOMENDACIONES
En base al incumplimiento de la normativa de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación
Pública, en las contrataciones en situación de emergencia por parte de los hospitales del Ministerio de
Salud Pública, se recomienda la revisión de esta Ley con miras a agilizar el proceso de compra, ya que
las adquisiciones de emergencia de los productos que se requieren para mitigar una pandemia
necesitan de inmediatez, tratándose de la conservación de la vida de las personas.
A partir de los hechos de corrupción en las contrataciones emergentes, se deberían tomar acciones
para la revisión de la normativa de contratación pública en situación de emergencia y crear
mecanismos para alertar posibles violaciones de los funcionarios públicos encargados de las
compras.
En base al análisis de las inobservancias administrativas que se han suscitado en la gestión pública
durante la crisis sanitaria del COVID -19, se recomienda establecer y fortalecer los mecanismos de
control por parte del SERCOP, en los procesos de contratación emergentes, estableciendo veedurías a
fin de evitar anomalías en los procesos administrativos por parte de los funcionarios encargados y dar
lugar a contrataciones transparentes.
Se recomienda establecer una normativa de control en situación de emergencia por parte del
organismo encargado de la defensa del consumidor, para evitar la especulación de precios por parte
de los proveedores.
Se recomienda capacitar al personal encargado de las compras públicas de las entidades del ministerio
de salud pública, para que apoyen la realización de procesos contractuales orientados al interés común
y que estén capacitados para realizar estudios de mercado que permitan determinar el precio
referencial de los productos a contratar, siempre tomando en cuenta las adquisiciones que hayan
realizado otras instituciones de dicho producto y que consten en el portal de compras públicas, y que
permitan determinar el precio referencial con transparencia y eficiencia.
Debería existir como mínimo la recepción de tres propuestas de los oferentes en los procesos de
contratación pública por emergencia con la finalidad de que se tome la mejor alternativa de entre ellas,
a fin de evitar el direccionamiento del proceso en favor de un oferente.
Se debería fortalecer el comercio internacional y el uso de la firma electrónica, a fin de que exista una
mayor cantidad de ofertas que permitan obtener una mejor opción al momento de adjudicar un contrato
y elegir a un proveedor en el que exista un beneficio en el precio y calidad para la institución contratante,
cumpliendo con todas las especificaciones técnicas establecidas en los pliegos.
LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades, Asunción, Paraguay.
ISSN en línea: 2789-3855, septiembre, 2024, Volumen V, Número 5 p 1249.
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