LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades, Asunción, Paraguay.
ISSN en línea: 2789-3855, septiembre, 2024, Volumen V, Número 5 p 1620.
DOI: https://doi.org/10.56712/latam.v5i5.2710
La acción de repetición en el ordenamiento jurídico
ecuatoriano
The action of repetition in the ordering ecuadorian legal
Diana Alicia González Villavicencio
diana.a.gonzalez@unl.edu.ec
https://orcid.org/0009-0007-1248-2333
Universidad Nacional de Loja
Ecuador
Paulo Cesar Arrobo Rodríguez
paulo.arrobo@unl.edu.ec
https://orcid.org/0000-0001-9252-7114
Universidad Nacional de Loja
Ecuador
Artículo recibido: 13 de septiembre de 2024. Aceptado para publicación: 27 de septiembre de 2024.
Conflictos de Interés: Ninguno que declarar.
Resumen
La acción de repetición es uno de los mecanismos que garantiza al Estado su derecho a juzgar a los
funcionarios públicos. Este mecanismo le permite al Estado proceder de forma legal sobre quienes
hayan actuado de manera dolosa o gravemente culposa, con la finalidad de recuperar los montos
económicos entregados por concepto de indemnizaciones de daños y perjuicios, por parte del Estado
a particulares. La acción de repetición dentro del ordenamiento jurídico ecuatoriano se encuentra
establecido en la Constitución de Montecristi de 2008, sin embargo, se realizará un análisis minucioso
del procedimiento a la luz de la carta magna del Ecuador en concordancia con el resto de las normas
suplementarias que sustentan a la acción de repetición. En el derecho comparado las legislaciones
de Colombia, España y Uruguay nos dan una perspectiva más amplia de cómo existen diferentes
momentos procesales en sus respectivas legislaciones. Este artículo pretende bosquejar el
mecanismo de la acción de repetición, sus semejanzas y diferencias con legislaciones de los estados
anteriormente singularizados, los puntos fuertes y sus insuficiencias.
Palabras clave: constitución, código civil, derecho administrativo, mecanismo, procedimiento
Abstract
The repetition action is one of the mechanisms that guarantees the State its right to judge public
officials. This mechanism allows the State to proceed legally against those who have acted
maliciously or seriously negligently, with the purpose of recovering the economic amounts delivered
as compensation for damages and losses, by the State to individuals. The repetition action within the
Ecuadorian legal system is established in the Constitution of Montecristi of 2008, however a thorough
analysis of the procedure will be carried out in light of the Constitution of Ecuador in accordance with
the rest of the supplementary norms that support the repeat action. In comparative law, the legislations
of Colombia, Spain and Uruguay give us a broader perspective of how different procedural moments
exist in their respective legislations. This article aims to outline the mechanism of the repetition action,
its similarities and differences with the legislation of the previously singled out states, its strengths
and its shortcomings.
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ISSN en línea: 2789-3855, septiembre, 2024, Volumen V, Número 5 p 1621.
Keywords: constitution, civil code, administrative law, mechanism, procedure
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Cómo citar: González Villavicencio, D. A., & Arrobo Rodríguez, P. C. (2024). La acción de repetición en
el ordenamiento jurídico ecuatoriano. LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y
Humanidades 5 (5), 1620 – 1637. https://doi.org/10.56712/latam.v5i5.2710
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INTRODUCCIÓN
La acción de repetición fue incorporada en la Constitución de la República del 2008, sin haberle
brindado la relevancia del caso, reformando normativas ya existentes, las cuales no poseen un
procedimiento claro y uniforme que permita su ejecución. Según el Art.- 11, numeral 9 de la
Constitución de la República del Ecuador, 2008) indica que “El más alto deber del Estado consiste en
respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la Constitución. El Estado, sus delegatarios,
concesionarios y toda persona que actúe en ejercicio de una potestad pública, estarán obligados a
reparar las violaciones a los derechos de los particulares por la falta o deficiencia en la prestación de
los servicios públicos, o por las acciones u omisiones de sus funcionarias y funcionarios, y empleadas
y empleados públicos en el desempeño de sus cargos. El Estado ejercerá de forma inmediata el
derecho de repetición en contra de las personas responsables del daño producido, sin perjuicio de las
responsabilidades civiles, penales y administrativas. El Estado será responsable por detención
arbitraria, error judicial, retardo injustificado o inadecuada administración de justicia, violación del
derecho a la tutela judicial efectiva, y por las violaciones de los principios y reglas del debido proceso”
1
.
El procedimiento de este mecanismo se encuentra ya establecido en la (Ley Orgánica de Garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional, 2009), mientras que, el procedimiento a seguir contra los
funcionarios públicos se encuentra estipulado en el (Código Orgánico de la Función Judicial, 2009), no
obstante los procedimientos incluyen fallas importantes, entre las cuales sobresalen: la investigación
deficiente para la determinación de responsabilidades, el vacío legal o regulación ineficaz que proteja
los intereses del Estado, normas regulatorias que no facilitan el inicio del proceso y el vacío estadístico
que determine la relación de valores cancelados por el Estado, frente a los valores recuperados
mediante la aplicación de la Acción de Repetición, mismas que pueden provocar que la acción de
repetición iniciada o por iniciar fracasen.
La importancia y relevancia de la acción de repetición subyace desde la necesidad de un mecanismo
por el cual el Estado consiga repetir contra los funcionarios y funcionarias públicas, no obstante, era
imposible su activación por la falta de un procedimiento a seguir. En este sentido y por la necesidad de
norma constitucional, dicha falencia fue subsanada por la reforma a la Constitución de la República
del Ecuador del 2008 y gracias a la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional
del 2009 en donde se logró establecer dicho procedimiento para iniciar la acción de repetición.
Dentro del Código Orgánico de la Función Judicial del 2009, se menciona el procedimiento a considerar
para la sustentación de los procesos de acción de repetición por inadecuada administración de justicia,
error judicial, retardo injustificado, etc., persiguiendo el principal objetivo de recuperar el resarcimiento
económico por parte del Estado al indemnizar a terceros por las fallas cometidas por los funcionarios.
La acción de repetición persigue como principal objetivo recuperar los recursos monetarios invertidos
por parte del Estado para resarcir los daños causados por parte de los funcionarios hacia la ciudadanía,
en concordancia con el Art. 233, constante en la Carta Magna ecuatoriana, que menciona: “Ninguna
servidora ni servidor público estará exento de responsabilidades por los actos realizados en el ejercicio
de sus funciones o por omisiones, y serán responsables administrativa, civil y penalmente por el
manejo y administración de fondos, bienes o recursos públicos”. (Constitución de la República del
Ecuador, 2008). Dejando claro entonces que no se harán excepciones por el cargo o la jerarquía del
funcionario, ya que, todos serán susceptibles a la acción de repetición por parte del Estado, tal como
1
El Artículo 11 numeral 9 de la constitución del Ecuador establece la responsabilidad del Estado ecuatoriano para cancelar
los rubros totales de los daños efectuados tanto a la propiedad pública como privada, así también se cuenta con el derecho
a repetir contra los servidores responsables, quienes deberán asumir el pago de la indemnización, la cual ya fue previamente
cancelada por el Estado.
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lo establecen varios cuerpos normativos como el Código Orgánico de la Función Judicial
2
, la Ley
Orgánica del Servicio Público
3
,
y la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional
4
(LOGJCC).
De lo previamente expuesto se puede determinar que la acción de repetición como mecanismo de
reparación al Estado ecuatoriano tiene un punto de partida constitucional sin embargo se pueden
observar dificultades que la normativa presenta, ya que, su implementación fue de manera
intencionada, sin prestar la observancia trascendental que requería, dificultando al responsable de
iniciar dicha acción. Por lo tanto, al subsistir la problemática y no tener reglado una disposición que
determine el grado de responsabilidad, es imprescindible establecer parámetros y reglas para que se
ejerza la acción de repetición como un deber ineludible. Por consiguiente, es importante identificar
limitaciones de esta acción con el objetivo de aportar una posible solución, para que los legisladores
realicen los correctivos necesarios y se afine la ley con la cual se canalice de mejor manera la
recuperación de los rubros económicos por parte del Estado a las víctimas del actuar doloso y culposo
de los servidores del Estado y el presente artículo pretende abordar justamente las aristas de la acción
de repetición, el procedimiento en sus distintas etapas procesales a la luz de la doctrina y el
ordenamiento jurídico existente.
DESARROLLO
Definiciones preliminares de la acción de repetición
Según el Doctor Jorge Zabala Egas, existen tres sujetos claramente diferenciados en el ejercicio de una
acción de repetición:
El sujeto A representado por el Estado,
El sujeto B representado por el Funcionario Público y ,
El Sujeto C representado por el Indemnizado en el ejercicio de sus derechos.
La acción de repetición surge después de que el Sujeto A (El Estado), indemnizará de forma reparatoria
mediante sentencia al Sujeto C (Indemnizado), por los actos realizados por el sujeto B (El funcionario)
en ejercicio de sus funciones; lo que faculta al Sujeto A (El Estado), de ejercer la acción de repetición,
para que el sujeto B (El Funcionario), restituya el patrimonio al sujeto A (El Estado), en caso de
comprobarse dolo y culpa en el Sujeto B (El Funcionario), (Zabala, 2012).
De forma análoga, el tratadista Emilio Delgado, de forma adicional determina que el derecho de
repetición debe observarse como resultado de diferentes acciones que ejercen los que la intervienen,
esto es:
El Estado ejerce la acción del derecho de repetición.
El funcionario ejerce acciones al margen de la ley con dolo o culpa.
El administrado ejerce su derecho de ser indemnizado (esta acción no precisamente dentro de una
acción de repetición, sino extracción de protección) de manera efectiva (Delgado, 2011).
2
En el art. 33, se aborda la Acción de Repetición ejercida por El Estado a servidoras y servidores del Sistema Judicial.
3
En su art 134 establece, que las autoridades nominadoras de las entidades de la función ejecutiva serán responsables al
comprometer recursos económicos al margen de lo estipulado por el Ministerio de Trabajo.
4
El Art. 67, establece que las y los servidores públicos tendrán responsabilidad patrimonial.
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Basado en el criterio expuesto anteriormente por los tratadistas, se entiende entonces que la acción
de repetición es el medio judicial que en el ordenamiento jurídico está establecido para que la
Administración Pública obtenga de los servidores o ex servidores, la devolución del monto cancelado
por parte del Estado a los individuos, como el resultado de una condena establecida mediante
sentencia judicial, en un proceso de garantías jurisdiccionales o a través de organismos
internacionales, luego de haberse declarado el dolo o culpa grave.
Se debería entonces, entender la acción de repetición como la herramienta para lograr en la función
judicial, eficiencia, transparencia y responsabilidad, para generar un efecto preventivo que busque
concientizar a los funcionarios del sistema judicial sobre su actuar y más no, sólo sancionador.
Fundamentos constitucionales y legales
En el Ecuador la acción de repetición ha sido elevado en norma constitucional a partir del año 1979, y
en la actualidad consta en la Constitución de la República del Ecuador en el Art.- 11, numeral 9, así
también cuenta con un sustento legal contemplado dentro de la Ley Orgánica de Garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional. El Art.- 3, numeral 9 de la Constitución de la República del
Ecuador, establece que “…el más alto deber del Estado, consiste en respetar y hacer respetar los
derechos garantizados en la Constitución” (Constitución de la República del Ecuador, 2008).
En un Estado de Derecho, todos los gobernantes están sometidos obligatoriamente a colocar todos
sus actos administrativos a la juridicidad y al control, ya que, el cometimiento de actos ilícitos será
sancionado, sin distinción alguna de la jerarquía o cargo que ocupe el funcionario. De la lectura del
artículo 11, numeral 9 de la Constitución de la República del Ecuador, se puede interpretar, que el mismo
abarca de manera precisa y clara la obligatoriedad del Estado de indemnizar a los ciudadanos a los
cuales se les haya vulnerado sus derechos mediante el cometimiento de actos ilícitos, ya sea por dolo
o culpa gravísima, ejerciendo de forma inmediata la acción de repetición en contra de los funcionarios
responsables.
No obstante, la acción de repetición, procederá cuando exista una sentencia específica en contra del
Estado, por consiguiente, el Estado queda obligado a indemnizar al individuo, garantizando que los
bienes y derechos del mismo sean protegidos y asegurados, por lo tanto, una persona que sienta
afectación por parte de los servidores públicos, tiene la potestad jurídica de reclamar ante el Estado la
indemnización correspondiente, sin embargo, el Estado podrá recuperar dichos rubros económicos,
luego de haber declarado judicialmente el dolo o la culpa grave de los servidores públicos con
responsabilidad. (Constitución de la República del Ecuador, 2008)
Procedimiento
El procedimiento y las reglas de la tramitación por el mal actuar de los funcionarios judiciales se
encuentra establecido en el Título 1, Capítulo III del Código Orgánico de la Función Judicial, en su Art.-
33, mismo que establece que sobre el derecho que poseen los funcionarios públicos que sean
presuntos responsables del daño, tienen derecho garantizado a la defensa, mediante la presentación
de pruebas en las que se indique que el daño cometido no fue por dolo o negligencia, no obstante, se
debe tener en cuenta que estos no serán causa justificativa de los errores inexcusables, es decir que,
el referido cuerpo legal, indica que, en el caso de sometimientos de errores judiciales, el Estado deberá
pagar la indemnización, si en la sentencia ejecutoriada es dictada dentro el recurso de revisión,
declarando que los funcionarios no han argumentado su conducta. (Código Orgánico de la Función
Judicial, 2009).
Así también en el Art.- 32 del cuerpo legal antes referido indica que “El Estado será responsable por
error judicial, retardo injustificado o inadecuada administración de justicia, violación del derecho a la
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tutela judicial efectiva, y por violaciones de los principios y reglas del debido proceso”. (Código
Orgánico de la Función Judicial, 2009), en donde claramente se especifica que la acción de repetición
será presentada de forma inmediata en los caso antes contemplados, premura que responde al
principio de celeridad establecido en la Carta Magna del Ecuador.
En un principio, el presidente del Consejo de la Judicatura era quien ejercía la representación legal,
judicial y extrajudicial de la Función judicial, no obstante, gracias al Referéndum y Consulta Popular del
201, en los cuales se aprobó la reforma al Código Orgánico de la Función Judicial en donde, en su
artículo 280 se establece las funciones del Director General estableciendo que este ejercerá la
representación legal y extrajudicial de la Función Judicial.
Es evidente entonces, que los funcionarios judiciales sin importar su grado jerárquico, no gozarán de
impunidad ante el cometimiento de errores, ya sean éstos cometidos por dolo o culpa grave en el
cumplimiento de sus funciones, haciendo efectivo en estos casos el derecho del Estado a repetir contra
estos.
Finalmente, se puede evidenciar que no hay un procedimiento claramente establecido, ya que se inician
juicios de repetición sin conocer el camino correcto a seguir, gracias a que no existe una vía judicial
efectiva, generando inseguridades y que las acciones de repetición emprendidas estén destinada al
fracaso, a falta de regulación clara, pertinente y una reglamentación funcional que persigue los
intereses de la administración pública, que a final de cuentas, termina siendo el interés de los
administrados.
Teorías de Responsabilidad del Estado
Se debe partir entendiendo que las obligaciones emanadas de la responsabilidad de los funcionarios
son traspasadas hacia el Estado, quien será el encargado y responsable de resarcir los daños
causados, naciendo así las siguientes teorías de responsabilidad del Estado, mismas que tienen a sus
defensores de tesis o autores doctrinariamente responsables:
Teoría de representación: Rafael Bielsa define esta teoría haciendo énfasis en la relación
representante y representado, en este sentido aborda la teoría siendo el representante el funcionario y
el representado el titular de los derechos adquiridos, ocupando la administración el lugar del nominador
del funcionario. (Bielsa, 2010).
Teoría organicista: Respecto a la teoría organicista, del tratadista Jorge Teisser, se afirma que todo
servidor público es un órgano integral de la administración pública y por ende del Estado, sin existir
una diferenciación exacta entre las acciones del funcionario y de la administración, lo que origina
responsabilidad Estatal de las acciones por dolo o culpa de algún funcionario. (Teisser, 2012).
Teoría de la proporcionalidad de cargas: Para autores como (Waline, 2011) la idea de la existencia de
una diferenciación en las cargas que son impuestas a los individuos, indicando que lo correcto radica
en una contribución igualitaria que garantice un resarcimiento y reparación de daños, establece que
los administrados deben contribuir de manera solidaria y equitativa en la reparación patrimonial de
derechos vulnerados por la administración pública.
Teoría de responsabilidad por riesgo: “La responsabilidad del Estado, no se puede edificar más que
sobre la idea de un seguro social soportado por la caja colectiva, en provecho de aquellos que sufren
en perjuicio originado por el funcionamiento de los servicios públicos, que se realizan en provecho de
todos” (Altamira, 1973). La teoría en mención tiene su enfoque principal en la existencia de un riesgo
real de toda acción social, siendo obligatorio que exista un funcionario estatal responsable de asumir
los gastos por reparación.
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Teoría de la equidad: Autores como Mayer sostienen que todos los daños que sean ocasionados por
el Estado deberán ser asumidos por él mismo, no obstante, en los casos que los causantes sean sus
organismos serán ellos quienes asuman la reparación de los perjudicados, esta teoría define las bases
de la separación de poderes siendo cada organismo Estatal, responsable de actos donde se
compruebe dolo y/o culpa. (Otto, 1949).
Teoría de la estricta justicia: El doctor Félix Sarría en su tesis pugna que “La responsabilidad del Estado
surge por el hecho mismo de las personas o de las cosas que tiene a su servicio” (Sarría, 2013). Esta
teoría entonces se sustentaría en la presentación de requisitos entre el hecho y el daño que se medie
en razón de efecto y causa, el hecho de que los administrados y los funcionarios de entes estatales
están relacionados, conlleva intrínsecamente una relación directa que generará garantía de derechos,
así como vulneración de los mismos, lo que desemboca en ejercicios de defensa de derechos
adquiridos por parte de los administrados.
Tipos de Responsabilidad del Estado
Las relaciones basadas en el código civil responden a actos privados, regulando el derecho privado, de
forma análoga el derecho público, regula la relación que existe entre la administración pública y los
administrados. La responsabilidad del Estado siguiendo la línea republicana, está dada para brindarle
seguridad a los ciudadanos enfrentando decididamente aquellas acciones dolosas o culpas graves de
los funcionarios, que atenten contras los derechos de los individuos y también busca enfrentar la
ineficiente prestación de servicios públicos. (Pérez, 2012).
Dejando en evidencia que en el antiguo régimen los individuos responden sobre los daños causados
dentro de las relaciones privadas, no obstante, las relaciones establecidas con los gobernantes
estaban establecidas por la intransigencia de la nobleza y el clero, sin posibilidad alguna a réplica de
las decisiones y disposiciones tomadas.
Es así que surgen 4 tipo de responsabilidades Estatales:
Responsabilidad directa del Estado: Es manifestada por los daños causados por los funcionarios en
el ejercicio de actividades estatales, siendo obligación del Estado por ser responsable directo, asumir
el daño causado al particular.
Responsabilidad indirecta del Estado: Es verificada como un daño o perjuicio cometida por el
funcionario público que en el cometimiento de las funciones sobrepasa los límites que le confiere el
cargo asignado, cayendo en abuso de poder.
Responsabilidad patrimonial del Estado: Se la define como la obligación que posee el Estado a
indemnizar o resarcir aquellos daños producto de la administración irregular que incurra en afecciones
a los bienes de los ciudadanos, esta entonces será, objetiva y directa.
La responsabilidad patrimonial del Estado se divide en dos, en responsabilidad contractual y
extracontractual.
Responsabilidad contractual del Estado: Es el conjunto de consecuencias jurídicas devengadas de un
contrato el cual establece las premisas que obligan a las partes involucradas a dar cumplimiento a lo
previamente acordado y en caso de su incumplimiento a ser sancionados.
Responsabilidad extracontractual del Estado: Dentro de esta responsabilidad no se verifican vínculos
jurídicos entre los involucrados, no obstante, si existiera hechos dañosos que atenten contra los
derechos del individuo, cayendo en la obligatoriedad y necesidad de reparar a la víctima.
Tipos de Responsabilidades del Servidor Público
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Según el Doctor René Vallejo considera que “los tipos de responsabilidad del funcionario público
pueden ser resumidos en responsabilidad administrativa, civil y penal; siendo el principio de
responsabilidad la capacidad de imputar conductas infractoras que emanen del accionar del
funcionario público, en caso de extralimitaciones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus
funciones, siendo la responsabilidad del funcionario público la institución básica del Estado de Derecho
y garantía del respeto a los elementos legales plasmados en la Constitución de la República”. (Vallejo,
2013).
Dentro de esta línea cabe destacar que, la Contraloría General del Estado, posee dentro de sus
facultades determinar las responsabilidades administrativas y civiles y los indicios de responsabilidad
penal, conforme está determinado dentro de los artículos 211 y 212 de la Constitución de la República
del Ecuador, siendo así, las principales fuentes normativas de estas responsabilidades La Ley Orgánica
de Responsabilidad y el Reglamento de Responsabilidades.
Responsabilidad administrativa o disciplinaria
Basado en el ordenamiento jurídico del país no existe servidor que esté exento de responsabilidad, por
lo que el Estado posee la obligación de velar por el correcto funcionamiento de los servicios públicos,
de tal modo que deberá exigir a los agentes públicos, el cumplimiento de sus deberes y sancionar en
caso incurrir en faltas.
Según el Doctor Hernán Jaramillo Ordeñes “La responsabilidad administrativa se origina de las “faltas”
cometidas por el servidor público en el ejercicio de sus actividades…” (Ordoñez, 1999), sin embargo,
parte de la responsabilidad administrativa también es realizar el ejercicio de funciones de forma
adecuada, sin originar actos que vulneren derechos de los administrados, es decir, que si bien dentro
de la administración pública pueden existir funcionarios que actúen con dolo y culpa en actos al
margen de la ley en el ejercicio de sus funciones, también podemos hallar funcionarios que dentro del
marco legal, ofrecen un servicio público que cubre las expectativas para los cuales han sido
contratados.
En conclusión, la responsabilidad administrativa es cuando el servidor se le pone una sanción por faltas
cometidas en el cumplimiento de las funciones encomendadas, dicha sanción dependerá del tipo y
categoría de falta que haya cometido, las cuales pueden ser, desde una amonestación verbal o escrita,
hasta la suspensión y destitución de las funciones por las cuales haya sido contratado o contratada.
Finalmente es importante mencionar que la responsabilidad administrativa antecede a la
responsabilidad civil en las actividades culposas consecuentes de las actividades negligentes del
servidor público, siendo la responsabilidad civil determinada por la Contraloría General del Estado,
luego de haber sido determinada la responsabilidad administrativa.
Responsabilidad civil
La responsabilidad civil nace cuando las acciones u omisiones del servidor público incurre en daños al
patrimonio del Estado o en las instituciones del mismo o al patrimonio de los administrados. La
indemnización comprende: a) el daño emergente en exclusiva o b) el daño emergente en conjunto con
el lucro cesante. Entendiéndose por el primero como el causado a un bien sin perjudicar la actividad
económica del propietario, mientras que, el segundo se produce en el agravio a un bien material que
perjudique directamente a la actividad económica que desempeñe el administrado.
Dentro de este ámbito el Doctor Nelson López, especialista en Derecho Administrativo indica que la
responsabilidad civil requiere de 4 elementos para ser hallada como tal:
“Que el daño sea causado por un servidor público.
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Que el daño sea consecuencia del dolo o culpa del servidor.
Que el daño sea cierto y determinado.
Que la norma jurídica establecida mande a pagar los daños ocasionados”. (López, 2006).
De este modo la responsabilidad civil es empleada por el derecho público, siempre y cuando la ley
obligue al Estado a través de sus instituciones a establecerlas, cuantificarlas, imponerlas y recuperar
el valor del daño ocasionado.
En base a lo antes mencionado se puede establecer que el Estado posee la obligación de reparar los
daños y perjuicios ocasionado por las acciones u omisiones de los servidores, brindando a las víctimas
indemnizaciones que reparen el daño causado, sin embargo, el Estado también posee el derecho de
repetir en contra de los funcionarios responsables del cometimiento del acto doloso o gravemente
culposo.
Falencias de la acción de repetición
Dentro de este apartado es relevante citar algunas de las falencias de la aplicación de la acción de
repetición, las cuales consisten en:
● Las instituciones públicas encargadas de hacer el pago, no ejecutan una correcta investigación
con la que se logre determinar las responsabilidades;
● Existe un vacío en cuanto a los datos que muestren la realidad de los rubros que cancela el
Estado, versus, al monto que se recupera mediante la aplicación del mecanismo de acción de
repetición.
Derecho Comparado
El principal objetivo que persigue el derecho comparado es lograr el reconocimiento y responsabilidad
patrimonial que tiene el Estado dentro de los ámbitos ejecutivos, legislativos y administrativos, dados
entonces por la obligación de respetar y hacer respetar los derechos.
De esta manera es importante analizar la legislación de varios Estados, que, para efectos del presente
anteproyecto, comenzaremos con la legislación colombiana, sin perjuicio de incorporar en un análisis
posterior, la legislación de otros Estados que incorporen la acción de repetición, en sus ordenamientos
jurídicos.
Legislación de Colombia
Hernán Buenaño indica que “la Constitución de la República de Colombia aborda la acción de repetición
como una herramienta civil de naturaleza retributiva y contenido económico de obligatorio
cumplimiento, que satisfaga los recursos desembolsados por el Estado a los perjudicados, siendo
responsabilidad pecuniaria de los funcionarios o empleados públicos responsables por acciones
dolosas o culposas en el ejercicio de sus funciones públicas”. (Buenaño, 2013).
Dentro de la Constitución de Colombia se reconoce la acción de repetición como la herramienta legal
aplicada en las instituciones públicas para reconocer y determinar los servidores que sean
responsables del cometimiento de actos ilícitos. Es así que, dentro del Art.-90 del referido cuerpo legal,
manifiesta “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el
Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta
dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste” (Constitución
Política de Colombia, 2016).
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Dentro de este cuerpo normativo se logra determinar que el Estado posee la acción de repetición contra
ex servidores que durante el cumplimiento de sus funciones hayan sido responsables de perjuicios a
los ciudadanos.
La Ley 678 del 2001 dentro de su Art.- 2 señala “La Acción de Repetición es una acción civil de carácter
patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que a causa de su
conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado,
proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. La misma acción
se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa
o gravemente culposa, la reparación patrimonial” (Congreso Nacional de Colombia, 2001).
A través de esta ley, Colombia logró reglamentar la responsabilidad patrimonial de los funcionarios,
exfuncionarios y particulares que brindan servicios públicos, dotando al Estado para hacer uso de la
acción de repetición para recuperar el patrimonio que haya sido destinado para indemnizar a los
administrados afectados.
Es importante destacar que, gracias a la aplicación de dicha normativa se reguló los daños antijurídicos
que han provocado en el Estado Colombiano una pérdida económica y logrando en los funcionarios
públicos un mejor desempeño en las funciones que les han sido encomendadas, así también, se ha
logrado la protección del patrimonio.
Por lo tanto, la normativa anteriormente señalada se ha transformado en elementos de regulación y en
obligación de responsabilidad civil, donde logra ratificar a la acción de repetición como un mecanismo
estratégico para recuperar los fondos monetarios que el Estado ha invertido en indemnizar a los
afectados por actuaciones dolosas o gravemente culposas de los servidores.
Legislación de Uruguay
El art. 24 de la Constitución de la República Oriental del Uruguay determina de forma análoga, la
responsabilidad patrimonial del Estado y sus instituciones de la siguiente manera: “El Estado, los
Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y, en general, todo
órgano del Estado, serán civilmente responsables del daño causado a terceros, en la ejecución de los
servicios públicos, confiados a su gestión o dirección.”
5
El art. 25 ibídem, establece la responsabilidad patrimonial de los agentes públicos para con el Estado
cuando éste haya indemnizado a terceros en razón del daño ocasionado por su actuación; la norma en
referencia dice: “Cuando el daño haya sido causado por sus funcionarios, en el ejercicio de sus
funciones o en ocasión de ese ejercicio, en caso de haber obrado con culpa grave o dolo, el órgano
público correspondiente podrá repetir contra ellos, lo que hubiere pagado en reparación.”
Legislación de España
Tocante a la legislación española se puede destacar, por una parte, la evaluación de la conducta del
servidor a través de criterios de ponderación, esto es de radical importancia dado que resulta vital
identificar nexos entre conductas del servidor público y perjuicio ocasionado, en casos concretos, lo
cual orienta, de alguna forma, a las autoridades administrativas y judiciales en la determinación de la
5
Constitución de la República Oriental del Uruguay (1967), disponible en: https://biblioteca.parlamento.gub.uy/constitucion/
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responsabilidad de los servidores involucrados en el suceso dañoso; y por otra, el establecimiento de
un procedimiento sumario en sede administrativa, cuyo objetivo es determinar la responsabilidad de
los agentes públicos de una manera breve, es decir se precisa de una investigación previa. Es así que
como se precisó en el inicio de este artículo, este tipo de procedimiento interno que también está
previsto en la legislación de Uruguay, así como en nuestro ordenamiento jurídico dentro de la acción
de repetición regulada por la LOGJCC, y ha sido concebido por la Corte Nacional de Justicia como una
predeterminación de responsabilidad, que se confirma o se desestima a través de la acción de
repetición, se deduce su importancia para efectividad de la acción.
METODOLOGÍA
Durante el desarrollo del presente Trabajo de Integración Curricular se aplicaron diferentes métodos,
los cuales se presentan a continuación:
Método Deductivo: Método que parte del estudio de lo general a lo particular o específico, siendo un
complemento la ayuda del método analítico, el cual fue aplicado dentro del marco teórico en donde se
puede observar cómo los diferentes temas tratados parten desde la conceptualización general hasta
la aplicabilidad que se le da en cada país.
Método Analítico: Es aquel donde se analizan las partes de un todo, por lo que fue utilizado al momento
de proponer los diferentes análisis de cada definición y concepto durante la realización de todo el
trabajo, es decir, en el marco teórico, en la discusión y más.
Método Exegético: Es el método que obliga a una interpretación gramatical o literal de las
disposiciones fiscales, de conformidad con lo que el párrafo, la oración o frase que se aplica, por lo
cual, se aplicó al momento de dar una interpretación de lo que las diferentes normas legales
mencionadas en el trabajo proponen.
Método Comparativo: Es aquel método que permite contrastar dos realidades, en nuestro caso, legal.
La comparación se puede realizar a través de normas tanto nacionales como extranjeras, mediante el
uso de este método se pudo realizar un contraste de cómo se maneja el sistema penitenciario tanto
de Ecuador como de El Salvador, además de cómo funcionan los centros de privación de libertad, que
actividades realiza el sistema de rehabilitación social y el sistema de reinserción de ambos países.
Método Estadístico: Es aquel método que ofrece un conjunto de procedimientos para el manejo y
recolección de datos cualitativos y cuantitativos. Dentro del presente trabajo se lo utilizó al momento
de realizar encuestas, entrevistas y el análisis de datos estadísticos realizados en base al tema tratado.
Método Sintético: Es aquel método que ofrece un conjunto de procedimientos para el manejo y
recolección de datos cualitativos y cuantitativos. Dentro del presente trabajo se lo utilizó al momento
de realizar encuestas, entrevistas y el análisis de datos estadísticos realizados en base al tema tratado.
Procedimientos y Técnicas
Técnicas de acopio teórico documental: Que sirva para la recolección de todas las identificaciones
posibles tales como: datos bibliográficos, fichas bibliográficas, fichas nemotécnicas.
Técnicas de acopio empírico
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ISSN en línea: 2789-3855, septiembre, 2024, Volumen V, Número 5 p 1631.
Encuesta: Que consiste en elaborar un cuestionario que contenga una serie de preguntas claras y
concretas para obtener respuestas con la finalidad de recolectar datos y una vez tabulados, se podrá
conocer la opinión pública sobre la problemática planteada. Que en este caso será la aplicación de 30
encuestas a profesionales del derecho.
Entrevista: Consiste en un diálogo entre el entrevistador y el entrevistado sobre formular preguntas y
el entrevistador las responde se trata de aspectos puntuales de la problemática de estudio se realizará
a 5 profesionales del derecho especialistas conocedoras de la problemática.
Herramientas: Grabadora, cuaderno de apuntes, fichas, retroproyector, cámara, computadora.
Materiales: Libros, diccionarios jurídicos, manuales, revistas científicas, artículos científicos, leyes,
análisis de estudio comparado con Legislaciones de otros Estados, análisis de estudios de casos
análogos al propuesto en la temática.
RESULTADOS
Los resultados que a continuación se exponen corresponden a encuestas y entrevistas realizadas a
profesionales del derecho, en torno al tema del presente trabajo. La revisión se realizó después de
realizar la encuesta a treinta profesionales del derecho y la entrevista a cinco profesionales del
derecho.
Resultados de la encuesta
Entre los resultados analizados resaltan el desconocimiento del mecanismo legal que presume ser la
acción de repetición por parte del Estado, se advierte de forma recurrente el desconocimiento o tedio
legal del que concurren los criterios de los profesionales encuestados y entrevistados, por ejemplo,
como demuestra el siguiente gráfico:
Gráfico 1
¿El Estado ecuatoriano ejerce de forma inmediata el derecho de repetición, cumpliendo con lo que
establece el artículo 11 numeral 9 de la Constitución de la república del Ecuador?
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ISSN en línea: 2789-3855, septiembre, 2024, Volumen V, Número 5 p 1632.
Nota: La gráfica demuestra la postura de los encuestados con respecto a la celeridad por parte del
Estado en ejercer la acción de repetición
Los resultados de la gráfica permiten analizar que de la población encuestada, 25 encuestados
consideran que el Estado no ejerce de forma inmediata la acción de repetición. Y tan sólo 5 de los
encuestados responden que si la ejerce.
En cuanto a la razón del por qué los encuestados responden que sí o no a la primera pregunta los
resultados son los siguientes:
Gráfico 2
En caso de responder si o no, en la primera pregunta, ¿Cuál cree usted que es la razón?
Nota: En esta figura se demuestra por parte de los encuestados que la razón principal para que el
Estado no ejerza de forma inmediata la acción de repetición, es la irresponsabilidad por parte del
Estado.
0
5
10
15
20
25
SI NO
5
25
FRECUENCIA
0
5
10
15
20
25
EXCEPCIONALMENTE LO HACE ESTADO IRRESPONSABLE
5
25
FRECUENCIA
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ISSN en línea: 2789-3855, septiembre, 2024, Volumen V, Número 5 p 1633.
El gráfico 2 demuestra que la mayoría de los encuestados coinciden en que el Estado es irresponsable
y es por ello que no ejerce de forma inmediata la acción de repetición. Mientras que la minoría, es decir,
5 de los encuestados considera que cuando si lo hace el Estado, lo realiza por razones excepcionales.
Resultados de la Entrevista
Así mismo se procedió a realizar la entrevista a 5 profesionales del derecho sobre preguntas puntuales
acerca de la acción de repetición y en función de estas entrevistas entender qué nivel de conocimiento
existe de este mecanismo jurisdiccional.
Gráfico 3
¿Es importante que el Estado ejerza la acción de repetición?
Nota: el gráfico 3 demuestra que el 100% de los entrevistados, es decir los 5, están de acuerdo con que
es imperante que el Estado ejerza la acción de repetición.
Gráfico 4
0
1
2
3
4
5
SI NO
5
0
FRECUENCIA
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ISSN en línea: 2789-3855, septiembre, 2024, Volumen V, Número 5 p 1634.
¿Por qué razón es importante que el Estado ejerza la acción de repetición?
Nota: el gráfico 4 demuestra que 3 de los entrevistados cree que la razón principal del por qué el Estado
debe ejercer la acción de repetición es por la recuperación del patrimonio estatal. Mientras que 2 de
los entrevistados mencionaron que la razón es porque funciona como herramienta de control, para
evitar futuras vulneraciones de los servidores públicos.
Gráfico 5
¿Considera que existen falencias en la acción de repetición en el actual ordenamiento jurídico
ecuatoriano? Se muestran en la siguiente figura.
Nota: el gráfico 5 demuestra que el 100% de los entrevistados, es decir los 5, están de acuerdo en que
efectivamente sí existen falencias en la acción de repetición, en el ordenamiento jurídico ecuatoriano.
Gráfico 6
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
RECUPERACIÓN DE PATRIMONIO ESTATAL HERRAMIENTA DE CONTROL
3
2
FRECUENCIA
0
1
2
3
4
5
SI NO
5
0
FRECUENCIA
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ISSN en línea: 2789-3855, septiembre, 2024, Volumen V, Número 5 p 1635.
¿Podría mencionar la falencia, que usted considere afecta el ejercer por parte del Estado la acción de
repetición en el actual ordenamiento jurídico ecuatoriano?
Nota: el gráfico 6 demuestra que 3 de los entrevistados aduce la investigación incorrecta de
responsabilidades de los servidores públicos, como una falencia para llevar a cabo la acción de
repetición de manera efectiva por parte del Estado. Mientras que 2 de los entrevistados consideran que
la falencia que perjudica llevar a cabo de manera efectiva la acción de protección es debido a la falta
de datos estadísticos que demuestren la efectividad de dicha acción.
DISCUSIÓN
Es importante precisar que la reparación que conlleva el Estado hacia afectados por el servicio público
tiene origen en los siguientes puntos:
Ausencia o precaria prestación de los servicios públicos.
Actos u omisiones de servidores públicos en ejercicio de sus funciones.
Detención arbitraria.
El error judicial.
Falta de celeridad de manera injustificada o deficiente administración de justicia.
Vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva.
Vulneraciones de los principios y reglas del debido proceso.
Partiendo de esto, se deduce que la reparación efectuada por el Estado debe ser inmediata, puesto que
como hemos analizado en la parte doctrinaria del presente trabajo, uno de los requisitos para iniciar la
acción de repetición es que el Estado haya efectuado el pago como indemnización a favor del particular
afectado.
De las encuestas y entrevistas realizadas, se desprende que la mayoría de los profesionales del
derecho investigados, llegan a la conclusión de que la acción de repetición es de suma importancia
para la reposición del patrimonio estatal de los ecuatorianos, pero las falencias que existen en el actual
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
INVESTIGACIÓN INCORRECTA FALTA DE DATOS ESTADISTICOS
3
2
FRECUENCIA
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ISSN en línea: 2789-3855, septiembre, 2024, Volumen V, Número 5 p 1636.
ordenamiento jurídico como mencionaron los entrevistados existe una investigación previa frágil, que
desemboca en procesos viciados de nulidad procesal por falta de este requisito necesario.
En este punto, se considera que, en la práctica, para llevar a cabo este mecanismo recuperador, resulta
muy difícil que las entidades públicas o las autoridades administrativas responsables, en estas sedes
administrativas, admitan su responsabilidad frente a los particulares presuntamente afectados por una
actuación u omisión del poder público, por lo que, en la mayoría de los casos, la reparación, vía
compensación o indemnización, se ordenará en sentencia.
Otro punto importante que resalta de las entrevistas realizadas es que la falta de datos estadísticos
que permitan dimensionar la efectividad de los rubros recuperados por parte del Estado. A este punto
de acuerdo llegaron los investigados del presente artículo, ya que mencionaron que, si bien es cierto,
la existencia de una norma o ley, sirve como precepto de no hacer, también la efectividad de la
aplicación del procedimiento permite ser usado como control de prevención de las circunstancias que
dan lugar a las vulneraciones a particulares por parte de los servidores públicos.
CONCLUSIONES
Los resultados de los análisis jurídicos efectuados permiten identificar las principales causas que
lesionan estos derechos y los criterios que se han emitido para resolverlos. Para cumplir con los
objetivos fijados, la autora ha desarrollado un amplio análisis teórico doctrinario, así como
jurisprudencial a partir de los datos obtenidos. Una vez que se ha realizado el análisis teórico y empírico
de la presente investigación, se plantean las siguientes conclusiones, las mismas que se relacionan
con el cumplimiento de los objetivos planteados.
A partir de la reforma constitucional de Montecristi en el 2008, la reglamentación de la acción de
repetición que recae en el Estado, si bien se trata de un tema que ya ha sido planteado en otros Estados,
aún son varias las limitaciones que existen en su aplicación y vigencia, siendo importante impulsar el
desarrollo de esta área del Derecho para lograr asegurar el patrimonio del Estado, que en definitiva
termina siendo de todas y todos los ecuatorianos, y que supone en la acción de repetición una nueva
visión de control de las y los servidores públicos en función de garantizar un mejor servicio y
prestaciones por parte del estado hacia los particulares en el ejercicio de sus derechos.
Pese a la normativa vigente y a la jurisprudencia generada desde el año 2009 existen problemas que
persisten y que obstaculizan la acción de repetición, los principales se relacionan con la demora en los
procesos, los vacíos legales, la ambigüedad en la norma y la poca comprensión de este mecanismo
llevado a cabo por parte del estado en el cumplimiento de sus competencias y potestad. Las acciones
que hasta la fecha han sido sancionadas a través de las instancias de justicia dan cuenta de que hay
aspectos que deben mejorar como la investigación de los actos y omisiones en sedes administrativas
con las cuales se identifiquen responsabilidades claras y precisas. Realmente se trata de actos que
atentan contra el patrimonio de los ecuatorianos y que deben ser sancionados y prevenidos de forma
efectiva a través de decisiones públicas y judiciales.
En el presente artículo se ha identificado la acción de repetición como mecanismo de recuperación
patrimonial estatal, dicho mecanismo llevado a cabo por parte del Estado contra funcionarios que
vulneran algún tipo de derecho adquirido o establecido en la constitución. Tanto la doctrina analizada
como la dogmática jurídica, la investigación realizada con profesionales del derecho tanto en
encuestas como en entrevistas, permiten deducir que la acción de repetición es la vía correcta, siendo
usada como mecanismo jurisdiccional de forma correcta, sin embargo, se han detectado falencias que
deben corregirse por parte del legislador, en vías de obtener el fin por el cual se creó este mecanismo
jurisdiccional de recuperación patrimonial.
LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades, Asunción, Paraguay.
ISSN en línea: 2789-3855, septiembre, 2024, Volumen V, Número 5 p 1637.
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