LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades, Asunción, Paraguay.
ISSN en línea: 2789-3855, marzo, 2025, Volumen VI, Número 2 p 141

DOI: https://doi.org/10.56712/latam.v6i2.3669

Gestão Pública Municipal e Planejamento Estratégico:
Diretrizes para Estruturação e Execução de Políticas Públicas

Municipal Public Management and Strategic Planning: Guidelines for
Structuring and Implementing Public Policies

Carlos José de Assis Junior
carlosjose.assisjunior@gmail.com

https://orcid.org/0009-0003-0123-1230
Universidade Federal do Tocantins – UFT

Brasil

Julio Edstron Secundino Santos
edstron@yahoo.com.br

https://orcid.org/0000-0001-7363-5179
Centro Universitário UNITOP

Brasil

Waldecy Rodrigues
waldecy@uft.edu.br

https://orcid.org/0000-0002-5584-6586
Universidade Federal do Tocantins - UFT

Brasil

Artículo recibido: 04 de marzo de 2025. Aceptado para publicación: 24 de marzo de 2025.
Conflictos de Interés: Ninguno que declarar.

Resumo

Este estudo analisa a aplicação do planejamento estratégico na gestão pública municipal,
investigando sua relevância para a formulação e implementação de políticas públicas. A pesquisa
fundamenta-se em uma revisão bibliométrica sobre o Planejamento Estratégico Municipal (PEM),
abordando suas bases conceituais, evolução histórica e métodos aplicáveis à governança pública no
Brasil. Além disso, examina a relação entre planejamento estratégico e desenvolvimento municipal,
destacando os principais desafios e fatores determinantes para sua efetividade. A análise
comparativa entre modelos teóricos e práticas adotadas na administração municipal evidencia que a
atuação das lideranças locais, em todos os níveis hierárquicos, é essencial para o sucesso do
planejamento estratégico. Quando articulada a ferramentas de gestão orientadas para a boa
governança, a liderança torna-se um elemento decisivo para a eficácia das políticas públicas e o
fortalecimento da administração municipal.

Palavras-chave: planejamento estratégico, administração pública, gestão municipal, balanced
scorecard, orçamento

Abstract
This study analyzes the application of strategic planning in municipal public management,
investigating its relevance for the formulation and implementation of public policies. The research is
based on a bibliometric review of Municipal Strategic Planning (PEM), addressing its conceptual
foundations, historical evolution, and methods applicable to public governance in Brazil. Additionally,
it examines the relationship between strategic planning and municipal development, highlighting the

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main challenges and key factors determining its effectiveness. The comparative analysis of theoretical
models and practices adopted in municipal administration shows that the role of local leadership, at
all hierarchical levels, is essential for the success of strategic planning. When combined with
management tools focused on good governance, leadership becomes a decisive element in the
effectiveness of public policies and the strengthening of municipal administration.

Keywords: strategic planning, public administration, municipal management, balanced
scorecard, budget

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Cómo citar: de Assis Junior, C. J., Secundino Santos, J. E., & Rodrigues, W. (2025). Gestão Pública
Municipal e Planejamento Estratégico: Diretrizes para Estruturação e Execução de Políticas Públicas.
LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades 6 (2), 141 – 155.
https://doi.org/10.56712/latam.v6i2.366

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INTRODUÇÃO

A gestão pública municipal enfrenta desafios constantes na formulação e implementação de políticas
públicas eficazes. A autonomia conferida aos municípios pela Constituição Federal de 1988 permite
que essas entidades organizem suas próprias estratégias de desenvolvimento econômico e social
(RIBEIRO, 2020). No entanto, a ausência de um planejamento estruturado pode comprometer a
eficiência administrativa, resultando em dificuldades na alocação de recursos e na prestação de
serviços públicos de qualidade (GRAU, 1991). Diante desse cenário, o planejamento estratégico surge
como um instrumento essencial para fortalecer a governança municipal e garantir a aplicação eficiente
das políticas públicas.

Pesquisas anteriores indicam que muitos municípios ainda operam com modelos de gestão reativos,
sem diretrizes estratégicas claras (FIGUEIREDO; LAMOUNIER, 2006). Além disso, estudos demonstram
que a adoção de práticas estratégicas na administração pública pode melhorar a gestão de recursos,
promover maior transparência e aumentar a efetividade das políticas municipais (DUARTE, 2018).
Assim, compreender como os municípios podem estruturar e executar o planejamento estratégico de
maneira eficaz torna-se essencial para aprimorar a governança local e enfrentar os desafios do
desenvolvimento regional.

Diante disso, este estudo busca responder à seguinte questão: de que maneira o planejamento
estratégico pode contribuir para a estruturação e execução de políticas públicas municipais? Para
responder a essa questão, a pesquisa analisa os fundamentos do planejamento estratégico aplicado
à gestão municipal, identificando seus impactos e os fatores determinantes para sua efetividade.

REVISÃO DE LITERATURA

A Constituição Federal de 1988 estabelece a organização do Estado Brasileiro sob a forma federativa,
conferindo autonomia político-administrativa a seus entes: União, Estados, Distrito Federal e
Municípios. Essa autonomia se manifesta na capacidade dos municípios de auto-organização,
autogoverno, auto legislação e autoadministração (RIBEIRO, 2020).

Os municípios surgiram no Brasil em 1500 como estratégia da Coroa Portuguesa para proteger e
explorar o território recém-descoberto (BERNARDI, 2012). O Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE) classifica os municípios em cinco categorias, conforme o porte populacional, sendo
que 68% possuem até 20 mil habitantes (LIMA et al., 2020). Conhecer essa classificação é essencial
para subsidiar a gestão e o planejamento de políticas públicas, permitindo a alocação eficiente de
recursos.

O planejamento municipal é indispensável para o uso responsável dos recursos públicos, visto que a
administração enfrenta pressões tanto externas, oriundas da globalização, quanto internas,
decorrentes das demandas sociais (ANDRADE, 2006). Ele impede decisões imediatistas na execução
orçamentária e assegura que as ações governamentais sejam compatíveis com a capacidade
financeira do município. Além disso, permite a definição de prioridades e a prevenção de riscos fiscais,
garantindo a continuidade dos programas públicos.

O planejamento estratégico municipal é uma ferramenta essencial para os gestores públicos,
possibilitando a integração de decisões e ações (REZENDE, 2003). Ele deve articular objetivos de curto,
médio e longo prazo, assegurando que as estratégias adotadas sejam eficazes e alinhadas às
demandas locais. Contudo, o planejamento por si só não garante resultados. Serra et al. (2015)
diferenciam estratégia e planejamento, destacando que o pensamento estratégico deve preceder e
orientar as ações planejadas. Cardoso Junior e Santos (2018) enfatizam que essa abordagem permite
antecipar cenários, avaliar riscos e estruturar ações de forma coordenada.

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O pensamento estratégico é essencial para a construção de ferramentas gerenciais eficientes,
garantindo maior efetividade na administração pública e privada (ZAJDSNAJDER, 1993). Segundo
Mintzberg (1994), enquanto a estratégia nasce da criatividade, o planejamento requer método e
sistematização, resultando em um plano estratégico formalizado. No setor público, as exigências por
um Estado eficiente e democrático demandam planejamento estruturado, sem espaço para
improvisações.

O planejamento estratégico envolve um processo estruturado, conforme Hitt, Ireland e Hoskisson
(2003): (a) concepção estratégica (missão e visão institucional); (b) gestão do conhecimento
estratégico (análise interna e externa); (c) formulação estratégica (elaboração de planos operacionais
e definição de objetivos); e (d) implementação da estratégia (governança e liderança). Esse modelo
permite uma gestão orientada à adaptação às mudanças, superação de desafios e aproveitamento de
oportunidades.

Outra metodologia relevante é o Planejamento Estratégico Situacional (PES), criado pelo economista
chileno Carlos Matus na década de 1970, inicialmente para a administração pública (DOYLE, 2019).
Independentemente do método utilizado, o planejamento estratégico deve garantir a continuidade da
organização, assegurando sua capacidade de adaptação às mudanças do ambiente externo.

No setor público, a busca por maior eficiência tem levado à adoção de metodologias estratégicas como
o Balanced Scorecard (BSC) e o Business Model Canvas (BMC). Caggy e Benevides (2018) defendem
que o setor público pode se beneficiar dessas ferramentas, adaptando-as à gestão governamental.
Chiavenato e Cerqueira Neto (2003) destacam que fatores críticos de sucesso no planejamento
incluem eficiência nos processos e alinhamento entre estratégia e execução.

No contexto municipal, o planejamento estratégico deve estar alinhado ao orçamento público,
considerando os instrumentos estabelecidos na Constituição Federal: Plano Plurianual (PPA), Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). O PPA estabelece diretrizes e metas
para um período de quatro anos, enquanto a LDO orienta a elaboração do orçamento anual, detalhando
prioridades da administração pública. A LOA, por sua vez, define receitas e despesas anuais,
garantindo a execução das políticas públicas planejadas (GIACOMONI, 2017).

O planejamento e o orçamento são processos interdependentes, onde o orçamento representa a
tradução quantitativa da estratégia planejada. Silveira et al. (2016) ressaltam que a efetividade dos
orçamentos depende de fatores como capacidade preditiva, comunicação clara, informações
contábeis confiáveis e apoio organizacional. A Organização para Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE) e a União Europeia (UE) apontam que o planejamento estratégico na administração
pública deve integrar gestão e orçamento para garantir maior eficiência e eficácia na gestão municipal.

Dessa forma, o planejamento estratégico governamental emerge como um instrumento essencial para
a materialização de soluções municipais, considerando a disponibilidade de recursos e a realidade
orçamentária local. A integração entre PPA, LDO e LOA fortalece a gestão pública, garantindo maior
alinhamento entre visão estratégica e execução orçamentária. Assim, um planejamento bem
estruturado permite que o município seja o protagonista do seu desenvolvimento, conduzindo ações
sustentáveis e eficazes.

ANÁLISE DE DADOS E RESULTADOS

Buscando compreender de que maneira o planejamento estratégico pode contribuir para a elaboração
de projetos e políticas públicas municipais, por meio da evolução dos estudos, que constituam
propostas de mudanças para influenciar o desenvolvimento regional, foi realizado um estudo

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bibliométrico relacionado às produções científicas publicadas no período de 1990 a 2020 no Brasil
empregando nesse estudo o método de Revisão Bibliográfica Sistemática (RBS).

A identificação dos artigos na base Google Scholar utilizou-se dos termos “planejamento estratégico”,
“municípios”, “gestão pública”, “governança” e “orçamento público” em língua portuguesa no período
de 30 anos, conforme proposto. Foram publicados 1710 trabalhos com média anual de
aproximadamente 57 produções. Por meio do mapeamento dos dados foi identificado que três termos
apareceram de forma mais evidentes, conforme Quadro 1. Sendo assim os conjuntos de temas mais
recorrentes nos artigos são:

Quadro 1

Produção de artigos nacionais (Google Scholar)

Conjunto Temas abordados
1º Planejamento estratégico; processo de planejamento estratégico.
2º Gestão pública, administração pública, orçamento público.
3º Balanced Scorecard; gestão estratégica; gestão de projetos.

Fonte: elaboração própria.

No gráfico abaixo é possível verificar a densidade com a qual os assuntos são mais estudados dentre
a temática dos artigos pesquisados. Os elementos estão dispostos e associados pelo critério de
significância dos assuntos que mais se repetiram nas palavras- chave usadas nos estudos levantados.
Como se pode observar, os termos de maior relevância que foram abordados em publicações no
Google Scholar são “planejamento estratégico” em azul, “administração” em vermelho, “gestão
estratégica” em verde e “Balanced Scorecard” em roxo. Percebe-se assim uma inter-relação direta
entre estas palavras-chave e os conjuntos temáticos encontrados no escopo deste estudo.

Grafico 1

Frequência de abordagem dos assuntos em artigos nacionais (Google Scholar)

Fonte: elaboração própria.

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Do total de estudos mapeados notou-se que grande parte da produção científica apresentava evidência
contextualizada do planejamento estratégico orientado para empresa privada. Esta variável
correlaciona-se com o fato de o planejamento ter surgido no âmbito do setor privado, com premissas
e características próprias. Confirmando essa percepção Giacobbo (1997) afirmou em seus estudos
que a temática recebia pouca atenção de estudiosos de administração quanto a sua aplicação no setor
público.

No entanto, como foi possível observar, de certo período para cá, a temática tem aparecido de forma
mais recorrente no meio público à medida que o número de publicações a cerca do tema foi
aumentando, a partir do ano de 2008 conforme será demonstrado mais a frente. De maneira aleatória
foram analisados 20% do foco de estudo para verificar quais estados e instituições de ensino tem
produção publicada no que tange o planejamento estratégico e instrumentos de governança (Quadro
2).

Quadro 2

Publicações por instituições de ensino (Google Scholar)

Estado Instituição Qtd.
Rio Grande do Sul UFRGS, UNISC, UFSM, UNIJUI, UFPEL, PUCRS 44
Minas Gerais UFSJ, UFV, UFU, UNIFAL, UNINCOR 24
Paraná UFPR, UTFPR, UNICENTRO 22
Rio de Janeiro UFF, UERJ, UENF, FGV 16
Distrito Federal UnB, UNICEUB 14
Bahia UFBA, UFRB 14
Pernambuco UFPE 12
Paraíba UFCG, IFPB, UFPB 12
Santa Catarina UFSC, UNESC, UFFS 12
Pará UFPA 8
Tocantins UNITINS, UFT 8
Ceará UFCE, UECE, Unicatólica Quixadá 8
São Paulo USP, USCS, UFSCar 8
Piauí UFPI, 6
Maranhão UFMA, IFMA 6
Rio Grande Norte UFRN, UFERSA 6
Amazonas UFAM 4
Espírito Santo IFES 4
Mato Grosso UFMT 4

Fonte: elaboração própria.

Corrobora-se a ideia de que os estados do Sul possuem o maior número de publicações por instituição
de ensino, ficando em destaque o estado do Rio Grande do Sul com 44 publicações dentro dessa
amostra, seguido do Paraná com 22 publicações e Santa Catarina com 12 publicações. Em seguida
aparece à região Sudeste como destaque, com o somatório de 52 publicações dentro dessa amostra,
sendo o estado de Minas Gerais o que apresenta o maior número de publicações relacionado à
temática. Assim, é verificado que dentre essas instituições, em sua maioria são universidade públicas
de ensino, destacando-se estas como promotoras de pesquisas sobre gestão e planejamento público
e/ou privado.

No gráfico abaixo evidencia-se a quantidade de publicações abordando os strings de busca:
“planejamento estratégico”, “municípios”, “gestão pública”, “governança” e “orçamento público” nos
últimos trinta anos, identificadas na base de dados Google Scholar.

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Grafico 2

Quantidade de publicações anuais (Google Scholar)

Fonte: elaboração própria.

Fica evidenciado que a partir do ano 2008 cresce o número de publicações por ano. O crescimento de
estudos e publicações nesse período pode ser explicado pelo fato da crise econômica de 2008 ter
instaurado no mundo uma crise de confiança no papel do Estado como provedor de serviços, onde o
Brasil foi assolado pelos altos índices inflacionários e pela desconfiança popular quanto à economia
do país, surgindo desse modo à necessidade de repensar os rumos da Administração Pública e da
governança pautada no planejamento estratégico.

Deste período em diante até agora, período de análise do estudo, houve um crescimento considerável
até o ano de 2020, com um incremento de 43 para 173 publicações, o que configura um aumento de
exponenciais 402,3% no interesse sobre o planejamento estratégico como ferramenta de apoio para a
gestão pública e privada, municipal ou não. Apenas no ano de 2020 o Google Scholar identificou 173
publicações a cerca do tema. Desse modo, ao fazer uma análise comparativa dos anos, acredita-se
que as publicações até o presente ano (2022), sigam a mesma perspectiva de crescimento, visto que
o tema norteador deste trabalho segue sendo um assunto que requer constante discussão, seja no
mundo corporativo, mas principalmente no que tange o processo orçamentário do Brasil. Estimou-se,
portanto, que fica mantida a curva anual de crescimento.

Ao longo das últimas décadas, um conjunto diversificado de autores tem enriquecido o entendimento
sobre administração pública, planejamento estratégico e desenvolvimento. Medauar (1990) contribui
significativamente com seu estudo sobre o "Controle da Administração Pública pelo Tribunal de
Contas", enfatizando a relevância do controle fiscal e orçamentário na administração pública.

Kraemer (2004) complementa essa perspectiva ao abordar o "Balanced Scorecard” como Sistema de
Gerenciamento Estratégico em Instituições de Ensino Superior", ressaltando a aplicação prática dessa
ferramenta na gestão empresarial e no planejamento. Esse enfoque estratégico é ampliado por Souza
(2006), que realiza uma "Revisão da Literatura sobre Políticas Públicas", explorando aspectos
relacionados a políticas públicas e orçamento.

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No âmbito do planejamento estratégico municipal, Dasko, Rezende e Mendes (2009) investigam o
"Processo de Planejamento Estratégico Municipal e suas Relações com a Teoria New Public
Management", sublinhando a importância desse processo na gestão municipal. Klugman (2011)
contribui com uma visão mais ampla por meio do "Relatório de Desenvolvimento Humano 2011",
trazendo reflexões sobre desenvolvimento humano e políticas públicas.

A análise sobre o "Plano Estratégico de Desenvolvimento Regional e suas Interfaces com a Consulta
Popular no COREDE Alto Jacuí, no Período de 2009 a 2012" por Corrêa (2013) destaca a importância
do planejamento estratégico para o desenvolvimento regional. No campo do controle e avaliação,
Becker (2016) aborda o "Planejamento Estratégico" na administração, enquanto Correia (2016) se
concentra na "Prestação de Contas e Avaliação da Administração Pública pelos Resultados",
ressaltando a necessidade de avaliar a eficácia das ações governamentais.

A discussão sobre "Planejamento e Gestão de Projetos" na administração, conforme explorado por
Bracagioli Neto, Gehlen e Oliveira (2018), aprofunda o olhar na gestão eficiente de projetos. Freire e
Cunha (2019) direcionam o foco para o "Planejamento do Orçamento Público e o Impacto do Controle
para sua Efetividade", explorando aspectos cruciais relacionados a planejamento, controle e gastos
públicos.

A abordagem de Lima et al. (2020) sobre o "Planejamento Governamental nos Municípios Brasileiros"
destaca a necessidade de uma agenda de pesquisa consistente nesse campo. Encerrando essa
variedade de perspectivas, Freitas, Deponti e Lima da Silveira (2020) exploram "Políticas Públicas e
Desenvolvimento Regional: Atores e Estratégias em Regiões do Brasil", oferecendo um entendimento
voltado ao desenvolvimento regional e políticas públicas. Essa ampla gama de perspectivas
proporciona uma visão abrangente e multifacetada sobre administração pública, planejamento
estratégico e desenvolvimento, para gestores, acadêmicos e demais interessados na complexa
interação entre esses elementos fundamentais para o progresso e a efetividade governamental.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Exploramos a evolução do pensamento acadêmico sobre a gestão pública municipal e sua interação
com o planejamento estratégico. Desde os primórdios da colonização brasileira, a urbanização
emergiu como instrumento de poder, marcando a organização política das cidades como uma
estratégia da Coroa Portuguesa para controlar e explorar os vastos territórios recém-descobertos.

Com base na Constituição de 1988, os municípios foram reconhecidos como entes federativos
autônomos, detendo poderes constitucionais para a auto-organização, autogoverno, autolegislação e
autoadministração. Essa autonomia, inspirada na tradição greco-romana, conferiu aos municípios a
responsabilidade de gerir seus próprios destinos, decidindo sobre aspectos econômicos e sociais em
seus territórios.

A análise da capacidade fiscal dos municípios revelou desafios significativos, com muitas cidades
enfrentando dificuldades em gerar receitas suficientes para cobrir suas despesas. O Índice Firjan de
Gestão Fiscal destacou preocupações quanto à gestão eficiente dos recursos públicos, indicando a
necessidade de um planejamento estratégico robusto para garantir o equilíbrio das contas municipais.

A relação entre autonomia municipal e o desenvolvimento local foi explorada, evidenciando a
importância da atuação protagonista dos municípios na promoção do bem-estar da população e no
estímulo ao desenvolvimento econômico. A gestão eficaz das finanças municipais, aliada a um
planejamento estratégico alinhado com as demandas da comunidade, revela-se essencial para
enfrentar os desafios contemporâneos.

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Diante dos resultados apresentados, reforçamos a necessidade de uma abordagem proativa na gestão
municipal, onde o planejamento estratégico não apenas orienta a alocação de recursos, mas também
direciona a execução de políticas públicas com foco no desenvolvimento regional. Ao considerar a
conjuntura econômica, social e fiscal, os municípios têm o desafio de criar estratégias inovadoras que
promovam o crescimento sustentável e melhorem a qualidade de vida da população.

O estudo empregou um conjunto de técnicas, incluindo revisão bibliográfica sistemática e análise
bibliométrica, para compreender o papel do planejamento estratégico no desenvolvimento de projetos
e políticas públicas municipais com o objetivo de influenciar o desenvolvimento regional.

Os dados obtidos por meio do Google Scholar revelaram uma significativa produção científica ao longo
dos últimos 30 anos, totalizando 1710 trabalhos, com uma média anual de aproximadamente 57
produções. A análise dessas publicações permitiu identificar três conjuntos temáticos mais
recorrentes: planejamento estratégico, gestão pública/administração pública/orçamento público, e
Balanced Scorecard/gestão estratégica/gestão de projetos.

A análise por estado e instituição de ensino revelou que os estados do Sul do Brasil, especialmente o
Rio Grande do Sul, destacaram-se com o maior número de publicações. As universidades públicas
desempenharam um papel significativo na produção acadêmica, reforçando sua posição como
promotoras de pesquisas sobre gestão e planejamento público.

A análise temporal, representada pelo Gráfico 2, indicou um aumento notável no interesse pelo
planejamento estratégico a partir de 2008, correlacionado à crise econômica global. Esse aumento
persistiu ao longo dos anos, atingindo seu pico em 2020, com 173 publicações. Esse crescimento
reflete a necessidade percebida de repensar a administração pública diante da crise, destacando o
planejamento estratégico como uma ferramenta essencial.

Ao considerar a busca complementar na base Scielo, observou-se uma menor quantidade de estudos
em comparação ao Google Scholar, com uma ênfase maior em aspectos corporativos e empresariais.
As publicações destacaram-se nos periódicos de Ciências Humanas e Sociais, Ciências Sociais
Aplicadas, e Ciências da Saúde e Políticas Públicas.

A triangulação de dados entre o Google Scholar e o Scielo permitiu uma visão mais abrangente das
pesquisas relacionadas ao planejamento estratégico. A análise dos principais estudos, apresentados
no Quadro 10, revela uma diversidade de autores que contribuíram para o entendimento da
administração pública, do planejamento estratégico e do desenvolvimento.

Destaca-se a relevância de obras como "A Estratégia em Ação: Balanced Scorecard" de Kaplan e
Norton, que introduziu o conceito de Balanced Scorecard, e "Novos Modelos de Gestão Descentralizada
e de Parcerias para as Administrações Estaduais" de Pimenta, que enfatiza a gestão descentralizada
e parcerias na administração estadual.

Outros trabalhos, como o de Corrêa sobre o "Plano Estratégico de Desenvolvimento Regional",
evidenciam a importância do planejamento estratégico para o desenvolvimento regional. As
contribuições de autores como Medauar, Kraemer, Souza, e Dasko, Rezende e Mendes abordam temas
específicos relacionados ao controle, gerenciamento estratégico em instituições de ensino superior,
revisão da literatura sobre políticas públicas, e processo de planejamento estratégico municipal,
respectivamente.

A análise por periódico destacou a diversidade de revistas que publicaram estudos sobre planejamento
estratégico, abrangendo áreas como Ciências Humanas e Sociais, Ciências Sociais Aplicadas, Ciências
da Saúde, Administração Pública e de Empresas, Engenharia, entre outras.

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