LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades, Asunción, Paraguay.
ISSN en línea: 2789-3855, julio, 2025, Volumen VI, Número 3 p 3126.
DOI: https://doi.org/10.56712/latam.v6i3.4182
Cogobierno de las instituciones públicas de educación
superior. El caso ecuatoriano
Co-governance of public institutions of higher education. The Ecuadorian
Case
Lissete Maritza Reyes Vanegas
liss2706@gmail.com
https://orcid.org/0000-0002-1363-3443
Universidad de Guayaquil
Guayaquil – Ecuador
Carlos Antonio Pérez Buitrón
carlos.perez.buitron@gmail.com
https://orcid.org/0009-0000-2873-3087
Universidad Tecnológica Equinoccial UTE
Quito – Ecuador
Lizzeth Guerrero Tamayo
l_guerrero1@hotmail.com
https://orcid.org/0009-0008-5220-9726
Universidad Tecnológica Empresarial de Guayaquil - UTEG
Guayaquil – Ecuador
Artículo recibido: 21 de junio de 2025. Aceptado para publicación: 17 de julio de 2025.
Conflictos de Interés: Ninguno que declarar.
Resumen
El artículo analiza el cogobierno en las instituciones públicas de educación superior en el Ecuador
mediante un enfoque integrador que articula la teoría de la agencia con el análisis jurídico-
constitucional; para el efecto, se emplea una metodología cualitativa de tipo documental,
complementada con estudios de caso y revisión sistemática de literatura indexada en revistas de alto
impacto. El objetivo del estudio es, por una parte, identificar y comprender las tensiones estructurales
entre el principio de autonomía responsable, consagrado en la Constitución de 2008, y el rol
fiscalizador del Estado a través de los entes de control del sistema de educación superior como el
Consejo de Educación Superior (CES) y el Consejo de Aseguramiento de la Calidad de la Educación
Superior (CACES); por otra parte, mediante la teoría de la agencia identificar fallas estructurales como
la asimetría de información y el riesgo moral entre el Estado (principal) y los órganos de cogobierno
universitario (agente). El análisis jurídico complementario muestra vacíos normativos en la Ley
Orgánica de Educación Superior (LOES) respecto a los mecanismos de control interno, rendición de
cuentas y desempeño de los órganos colegiados. A través del estudio de universidades intervenidas
entre 2010 y 2025, se demuestra que la falta de liderazgo institucional, politización y deficiencias
estructurales del cogobierno afectan la gestión universitaria. Como resultado, se propone un modelo
de gobernanza basado en cláusulas de desempeño, participación efectiva, veeduría ciudadana y
auditoría jurídica permanente. Se concluye que el cogobierno puede ser una herramienta eficaz si se
alinea con el marco constitucional y se fortalece mediante reformas legales e institucionales
orientadas a garantizar transparencia, eficiencia y legalidad.
Palabras clave: poder institucional, cogobierno, educación superior, gobierno corporativo,
teoría de la agencia
LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades, Asunción, Paraguay.
ISSN en línea: 2789-3855, julio, 2025, Volumen VI, Número 3 p 3127.
Abstract
The article analyzes co-governance in Ecuadorian public higher education institutions through an
integrative approach that combines agency theory and legal-constitutional analysis. To achieve this, a
qualitative documentary-based methodology is employed, supplemented by case studies and a
systematic review of literature indexed in high-impact journals. The study aims to identify and
understand the structural tensions between the principle of responsible autonomy, enshrined in the
2008 Constitution, and the State's supervisory role through control entities of the higher education
system, such as the Higher Education Council (CES) and the Council for Quality Assurance in Higher
Education (CACES); on the other hand, through the agency theory, identify structural flaws such as
information asymmetry and moral hazard between the State (principal) and the university co-governing
bodies (agent). The complementary legal analysis shows regulatory gaps in the Organic Law of Higher
Education (LOES) with respect to internal control mechanisms, accountability and performance of
collegiate bodies. Through the study of universities intervened between 2010 and 2025, it is shown
that the lack of institutional leadership, politicization and structural deficiencies of co-governance
affect university management. As a result, a governance model based on performance clauses,
effective participation, citizen oversight and permanent legal audit is proposed. It is concluded that co-
governance can be an effective tool if it is aligned with the constitutional framework and strengthened
through legal and institutional reforms aimed at guaranteeing transparency, efficiency and legality.
Keywords: institutional power, governance, higher education, corporate governance, agency
theory
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Cómo citar: Reyes Vanegas, L. M., Pérez Buitrón, C. A., & Guerrero Tamayo, L. (2025). Cogobierno de
las instituciones públicas de educación superior. El caso ecuatoriano. LATAM Revista
Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades 6 (3), 3126 – 3142.
https://doi.org/10.56712/latam.v6i3.4182
LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades, Asunción, Paraguay.
ISSN en línea: 2789-3855, julio, 2025, Volumen VI, Número 3 p 3128.
INTRODUCCIÓN
Estudios previos reflejan los aportes que varios autores han dado en temas relacionados al gobierno
corporativo, poder en las organizaciones y la teoría de la agencia, logrando articular estos conceptos
desde un enfoque jurídico a través de varios modelos aplicados en diversas organizaciones como
laboratorios sociales, dentro de ellos, las instituciones de educación superior (IES).
A diferencia de muchos países, Ecuador a través de su carta magna, norma que las instituciones de
educación superior, tanto públicas como privadas no tendrán fines de lucro y principaliza al Estado
como garante de una educación superior de excelencia, competencia que la ejerce a través del Consejo
de Educación Superior (CES), quien planifica, regula y coordina el Sistema de Educación Superior así,
como la relación entre sus distintos actores con la Función Ejecutiva y la sociedad.
Considerando al Estado-CES como principal y al cogobierno (gobierno corporativo) de las
universidades como agente, se plantea la pregunta de cómo mitigar las dificultades relacionadas con
el ejercicio del poder para gobernar la relación principal-agente, tomando como referente el control del
comportamiento del agente; el problema del principal consiste en buscar un sistema de incentivos
óptimos que induzcan al agente a tomar la mejor decisión en beneficio de la sociedad universitaria
desde la visión del principal, focalizando éste análisis al problema de agencia que se presenta cuando
las acciones del agente se ocultan o hay riesgo moral.
El modelo de cogobierno universitario ha sido concebido como un instrumento para democratizar la
gestión institucional de las universidades públicas, involucrando activamente a los diferentes
estamentos académicos y administrativos en la toma de decisiones; en el contexto latinoamericano,
este modelo ha cobrado especial relevancia como respuesta a regímenes universitarios verticalistas y
autoritarios (Bernasconi, 2011).
En Ecuador, la Constitución de 2008 y la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES, 2010; reformas
2018, 2021) institucionalizaron el cogobierno como principio rector, junto con la autonomía
responsable, la gratuidad y la calidad educativa; no obstante, la implementación de este modelo ha
enfrentado múltiples desafíos prácticos, generando tensiones entre autonomía y control estatal,
participación y eficiencia, así como entre representación estamental y profesionalización de la gestión
(Santiago et al., 2008).
La relación entre el Estado ecuatoriano —como principal responsable de garantizar la calidad del
sistema de educación superior— y las universidades públicas —como agentes ejecutores de políticas
y servicios educativos— puede analizarse desde la teoría de la agencia, este enfoque permite
problematizar los incentivos, estructuras de control y mecanismos de rendición de cuentas que median
la relación principal-agente (Jensen y Meckling, 1976; Eisenhardt, 1989).
El desarrollo del presente trabajo consiste en una exposición de los datos estadísticos sobre la
situación de las universidades ecuatorianas en los últimos 15 años, presentación de definiciones sobre
gobierno corporativo, poder en las organizaciones y la teoría de la agencia, para finalizar con un análisis
de los datos bajo en los enfoques definidos en la relación principal – agente.
El análisis del tema se justifica por la relevada importancia en el campo social que implica las
situaciones de las universidades como centros de formación académica - profesional y constructora
de soluciones para los problemas del país, en relación con los objetivos del régimen de desarrollo y
examina los elementos estructurales que explican los conflictos de gobernanza en el cogobierno
universitario ecuatoriano, así como las condiciones necesarias para su transformación en un modelo
eficiente, participativo y orientado a resultados.
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METODOLOGÍA
Enfoque de investigación. Este estudio adopta un enfoque cualitativo de tipo interpretativo, que permite
comprender las dinámicas subyacentes en las estructuras de cogobierno universitario desde la
experiencia de actores clave y el análisis de documentos normativos y técnicos. Se privilegia el análisis
profundo del fenómeno en su contexto jurídico, político y organizacional.
Diseño del estudio. El diseño corresponde a una investigación de tipo documental y estudio de casos
múltiples. Esta elección permite analizar longitudinal y comparativamente el funcionamiento del
cogobierno en diferentes instituciones públicas de educación superior que han sido intervenidas por el
Estado, tomando como unidad de análisis las dinámicas de gobernanza institucional y sus
implicaciones normativas y organizativas.
Participantes. La selección de participantes se realizó mediante muestreo teórico y criterio de
experiencia institucional. Se entrevistaron a sujetos claves tales como: 6 exrectores, 4 vocales de
cogobierno, 3 técnicos del CES, 3 miembros del CACES y 2 juristas especializados en derecho
educativo. Los participantes fueron seleccionados por su participación directa en procesos de
intervención, rediseño institucional o elaboración de políticas públicas.
Instrumentos de recolección de datos. Se emplearon entrevistas semiestructuradas diseñadas bajo
criterios de validez de contenido y revisión por pares. Las entrevistas incluían preguntas abiertas sobre
la percepción del funcionamiento del cogobierno, fallas normativas, relaciones con el Estado y
mecanismos de rendición de cuentas. Complementariamente, se utilizó una guía de análisis
documental para informes oficiales, planes de mejora, actas del cogobierno y normativas internas de
las universidades seleccionadas, así como para evaluar las resoluciones de intervención del CES.
Procedimiento. Las entrevistas se llevaron a cabo entre octubre de 2023 y febrero de 2024, de forma
presencial o virtual según disponibilidad de los participantes; cada sesión fue grabada con
consentimiento previo y transcrita textualmente. Se garantizó anonimato mediante la codificación
alfanumérica de los testimonios.
Análisis de datos. Se utilizó análisis temático como técnica principal de tratamiento de datos
cualitativos. Las transcripciones fueron codificadas manualmente y luego procesadas mediante el
software Atlas.ti, generando categorías analíticas emergentes en torno a: (a) autonomía y control
estatal, (b) estructuras de gobernanza, (c) conflictos de poder, (d) mecanismos de supervisión y (e)
percepción del marco legal. En el análisis documental se aplicó un enfoque de contenido estructurado
centrado en la triangulación normativa.
DESARROLLO
La teoría de la agencia surge en el ámbito de la economía de las organizaciones y se refiere a las
relaciones contractuales en las que un principal delega en un agente la toma de decisiones que afectan
a los intereses del primero; los principales problemas identificados por esta teoría incluyen la asimetría
de información, el riesgo moral y la selección adversa (Eisenhardt, 1989; Kivistö, 2008). En el ámbito
universitario, esta relación se traduce en la necesidad del Estado de controlar el comportamiento de
los órganos de cogobierno sin interferir excesivamente en su autonomía institucional (Maassen y
Olsen, 2007).
La literatura reciente sobre gobernanza universitaria distingue entre modelos jerárquicos, de mercado
y de red (Olsen, 2007; De Boer et al., 2010); el cogobierno se ubica en el modelo de red, donde la toma
de decisiones se comparte entre múltiples actores institucionales. Este enfoque ha sido defendido por
su potencial democratizador, pero criticado por su ineficiencia administrativa y por favorecer
dinámicas de poder corporativo (Krücken et al., 2013).
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En América Latina, los estudios empíricos sobre cogobierno han mostrado una tendencia hacia la
burocratización, el clientelismo y la politización de los órganos colegiados (García Guadilla, 2016;
Altbach, 2015). Ecuador no ha sido ajeno a estas dinámicas, como lo evidencian las múltiples
intervenciones del Consejo de Educación Superior (CES) en universidades públicas entre 2009 y 2025,
muchas de las cuales se justificaron por ineficiencias del cogobierno, irregularidades administrativas
y conflictos de poder interno.
Gobierno corporativo
Gobierno Corporativo: “Especifica la distribución de derechos y responsabilidades entre los diferentes
participantes en la corporación empresarial, tales como el Consejo de Administración o la Junta
Directiva, la Alta Gerencia, Accionistas y otros Stakeholders, y expresa reglas y procedimientos para
tomar decisiones sobre asuntos corporativos. Al hacer esto, también provee la estructura mediante la
cual establecen los objetivos de la compañía y los medios para lograr esos objetivos y monitorear el
desempeño”. (Estupiñan, 2009).
Alcalá (2015), sostiene que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OCDE,
tiene como objetivo promover las políticas destinadas a:
Lograr el mayor crecimiento sostenible posible de la economía y del empleo, y a aumentar el nivel de
vida en los países miembros, manteniendo la estabilidad financiera y contribuyendo así al desarrollo
de la economía mundial;
Contribuir a una sana expansión económica tanto en los Estados miembros como en los no-miembros
en vías de desarrollo económico; y,
Contribuir a la expansión del comercio mundial sobre una base multilateral y no discriminatoria, de
acuerdo con las obligaciones internacionales.
En función de sus objetivos, la OCDE en 1999 estableció los principios de gobierno corporativo que se
han convertido en referencia para responsables políticos, inversores, empresas y otras partes
interesadas de todo el mundo. Han anticipado la agenda del gobierno corporativo, proporcionando una
orientación específica para la puesta en marcha de iniciativas de carácter legislativo y reglamentario
tanto en países de la OCDE como en otros no-miembros. (OCDE, 2004).
LA OCDE, consciente que el universo de la administración se constituye de la administración pública y
privada; y, que de éstas dos se derivan todas las definiciones que tanto la jerga como la normativa de
cada nación ha permitido el desarrollo de acuerdo a sus necesidades, intereses o imposiciones; en el
2011 emitió las “Directrices sobre el Gobierno Corporativo de las Empresas Públicas”, en la cual resalta
principalmente la actuación del Estado como miembro activo y responsable en las gestiones del
gobierno corporativo.
Desde este enfoque el Estado ecuatoriano, a través de la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES)
norma y regula el gobierno y cogobierno de las instituciones de educación superior bajo los siguientes
términos:
Cogobierno
Principio del cogobierno: Este es un de los principios primordiales de la autonomía universitaria
responsable, el cogobierno consiste en la gestión compartida de las IES por parte de los diferentes
sectores que forman parte de la comunidad institucional tales como: profesores, estudiantes,
empleados y trabajadores, que actúan en función de los principios de calidad, igualdad de
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oportunidades, alternabilidad y equidad de género; es menester que los directivos de las IES incluyan
este principio en sus respectivos estatutos.
Cogobierno de las universidades
Órganos de carácter colegiado: las IES, para la gestión de sus instituciones deben definir y establecer
órganos colegiados de carácter académico y administrativo que regenten las instituciones, así como
unidades de apoyo que las asisten; cada una de las facultades y funciones de la organización,
integración, deberes y atribuciones deben constar en sus respectivos estatutos y reglamentos los
cuales deben guardar coherencia y congruencia con la misión institucional y las disposiciones
establecidas en la Ley.
Órgano colegiado académico superior: Las IES públicas y particulares obligatoriamente deben tener
como autoridad máxima a un órgano colegiado académico superior que estará integrado por los
representantes de la comunidad universitaria en calidad de autoridades, representantes de los
profesores, estudiantes y graduados; y se tomará en cuenta que para el tratamiento de asuntos
administrativos se integrarán a este órgano los representantes de los servidores y trabajadores. Las
IES conformarán Comités Consultivos de graduados que servirán de apoyo para el tratamiento de los
temas académicos. La conformación de estos comités se hará de acuerdo a lo que dispongan sus
respectivos estatutos.
Poder organizacional
Estamos acostumbrados a concebir el poder como algo que ejerce presión sobre el sujeto desde
afuera, algo que subordina, coloca por debajo y relega a un orden inferior (Butler, 2001). Se presenta
como una relación social entre mínimo dos individuos y se sustenta en una base o fundamento.
Acosta, 2018, para definir al poder organizacional cita a varios autores y expresa:
Según Weber (1922) “Poder significa la probabilidad de imponer la propia voluntad dentro de una
relación social, aún contra toda resistencia y cualquiera que sea el fundamento de esa probabilidad”
(p.43).
Lasswell y Kaplan (1950) definen el poder desde una perspectiva organizacional como la participación
en la toma de decisiones, por ejemplo, el sujeto A tiene el poder sobre el sujeto B, con respecto a los
valores K, si A participa en la toma de decisiones que afectan a las políticas de B.
Wrong (1968) definió el poder como “el control deliberado y eficaz por agentes particulares” (p.676);
también lo definió como la capacidad de controlar a otros, encontrándose inmersos tres elementos
clave en esta definición: la influencia de unos en otros, la creencia de que el poder no se limita a la
relación entre superiores y subordinados sino también entre iguales y la idea de que la influencia es
consciente e intencionada. Para Pfeffer (1981) el control conferido a la autoridad no sólo hace que el
ejercicio del poder parezca menos arbitrario y notorio, sino que reduce los costos de ejercitar el poder.
Easton (1968) definió el poder como un fenómeno de relaciones, no como algo que se posea. El poder
es una relación en la cual una persona o grupo de personas determinan las acciones de otros, de tal
manera que se satisfagan los deseos del primero.
Desde una visión pluralista (Burrel y Morgan, 1979) “el poder es el medio a través del cual se alivian y
se resuelven los conflictos de intereses. La organización se ve como una pluralidad de detentadores
de poder de una pluralidad de fuentes” (p.204).
“Las fuentes de poder en las organizaciones tienen dos clases de orígenes, las que se centran en el
individuo y las que se derivan de la organización” (Acosta, 2018, p. 43). Según Gonzáles y Guenaga
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(2005), las fuentes de poder personal utilizadas en mayor medida son los conocimientos, las
habilidades y el carisma, y en menor grado las fuentes que provienen de la organización como los
premios, los castigos y el cargo.
“Crozier y Friedberg (1980) plantearon que el poder tiene un carácter relacional, en cuanto actúa sobre
el otro y ello implica interactuar con el otro, pero aclaran que el poder se introduce en dicha interacción
solo cuando 2 o más agentes de la organización dependen entre sí para el logro de un objetivo común,
lo cual puede hacer que sus expectativas personales sean potencialmente modificables. En este
sentido, el poder está indisolublemente ligado a la negociación, en cuanto implica una relación de
intercambio entre 2 o más personas.” (Contreras y Castro, 2011).
Teoría de la agencia
“La teoría de la agencia estudia las formas óptimas para formalizar contratos entre un agente y el
principal (Rumelt, Schendel y Teece, 1991). Surge una relación de agencia cada vez que un individuo
depende de la acción de otro. El objetivo básico de esta teoría es determinar, sí dadas ciertas hipótesis
relacionadas con las personas, la organización y la información, cuál es, el contrato más eficiente para
gobernar la relación principal-agente, tomando como referente el control del comportamiento del
agente”, (Rivas, 2007, p. 55-56).
Uno de los problemas de agencia que se presentan según Rivas, (2007) es que las acciones del agente
se ocultan o hay riesgo moral -acciones ex post no observables adoptadas por una de las partes de la
transacción con el fin de maximizar su utilidad en detrimento de la otra parte-.
Dentro de esta teoría Rivas, (2007), identifica una situación principal en las relaciones agente.
Accionista: “aquellas en que los directivos buscan satisfacer sus necesidades de poder, prestigio y
status a través de decisiones estratégicas a largo plazo que aumentan el tamaño de la empresa, pero
no sus resultados corporativos; por ejemplo, cuando la empresa se diversifica aceptando proyectos
que no crean valor”.
RESULTADOS
El sistema de educación superior de Ecuador al 2025 cuenta con un total de 64 IES entre universidades
y escuelas politécnicas, constituidas en un 56,25% por IES públicas, 31,25% IES particular
autofinanciada; y,12,5% IES particular cofinanciada, distribuidas en todo el territorio nacional, las cuales
hasta el 2018 se dividían por su calidad y excelencia en categorías A, B, C, D y E; luego de lo cual se
clasificaban en acreditadas y no acreditadas.
Tabla 1
Listado de Instituciones de Educación Superior distribuidas por zonas en Ecuador
Zona Provincias incluidas Total IES Acreditadas No acreditadas
1 Esmeraldas, Imbabura, Carchi,
Sucumbíos
7 5 2
2 Pichincha (sin Quito), Napo, Orellana 3 2 1
3 Cotopaxi, Tungurahua, Chimborazo,
Pastaza
6 5 1
4 Manabí, Santo Domingo de Tsáchilas 8 7 1
5 Santa Elena, Guayas (sin Guayaquil) 7 6 1
6 Quito y Guayaquil (zonas urbanas
centrales)
30 29 1
7–9 Otras zonas (Amazonía e Insular) 3 3 0
Total — 64 57 7
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En complemento de las universidades y escuelas politécnicas, el sistema de educación superior de
Ecuador al 2025 cuenta con un total de 206 Institutos superiores técnicos, tecnológicos pedagógicos
de artes y conservatorios superiores constituidas en un 29,61% por públicas y 70,39 particulares como
se evidencia en el gráfico 1.
Gráfico 1
Distribución de Institutos superiores técnicos, tecnológicos, pedagógicos de artes y conservatorios
superiores
Mediante Resolución RPC-SO-013-No.078-2012, el CES solicitó a la SENESCYT que en conjunto realicen
la cogestión del plan de contingencia para los estudiantes de las IES con categoría “E”; y, en diciembre
de 2016 la Asamblea Nacional mediante la Ley de Extinción de las Universidades y Escuelas
Politécnicas publicada en el Registro Oficial Suplemento 913 de 30-dic.-2016; extinguió legalmente
aquellas que no pudieron superar dicha categoría; de esta forma el Estado depuró el sistema de
educación superior con la eliminación de 13 Universidades privadas (tabla 2) que no cumplieron con
los parámetros de calidad de la evaluación.
Tabla 2
Universidades cerradas en el Ecuador en el período 2010 – 2025
N° Institución De Educación Superior
1 Escuela Superior Politécnica Ecológica Amazónica
2 Universidad Técnica Particular De Ciencias Ambientales José Peralta
3 Universidad Autónoma De Quito
4 Universidad Cristiana Latinoamericana
5 Universidad Intercontinental
6 Universidad Alfredo Pérez Guerrero
7 Universidad Panamericana De Cuenca
8 Universidad Interamericana Del Ecuador
9 Universidad Og Mandino De Quito
10 Universidad Tecnológica San Antonio De Machala
11 Universidad Tecnológica América
12 Universitas Equatorialis
13 Escuela Superior Politécnica Ecológica Prof. Servio Tulio Montero Ludeña
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ISSN en línea: 2789-3855, julio, 2025, Volumen VI, Número 3 p 3134.
Fuente: Ceaaces.
De igual forma con el objetivo de mejorar la eficiencia de la gestión de gobierno de las universidades
durante el período comprendido entre el año 2010 y el año 2025, los entes rectores del sistema de
educación superior del Ecuador, debido a varias causales contenidas en la Ley Orgánica de Educación
Superior, ordenaron la intervención de las siguientes universidades públicas, (Tabla 3).
Tabla 3
Universidades ecuatorianas invertidas en el periodo 2010 – 2025
No. Institución de
educación superior
Provincia Período de
intervención
Motivos de intervención
1 Universidad
Técnica Luis
Vargas Torres
Esmeraldas 2013-2017 Cobros irregulares en las
extensiones, emisión de títulos
fraudulentos, irregularidades en la
elección de representantes
estudiantiles, así como actos de
violencia registrados en esta
institución educativa.
2 Universidad del Sur
de Manabí
Manabí 2013-2019 Presunta culpabilidad de rector de
esta institución, como autor
intelectual del asesinato de un Fiscal
de Jipijapa, que investigaba sobre el
asesinato de un docente
3 Universidad Laica
Eloy Alfaro de
Manabí
Manabí 2015-2016 Irregularidades en la gestión
4 Universidad
Técnica de
Cotopaxi
Cotopaxi 2016-2017 Descenso en los estándares de
calidad de la institución
5 Universidad
Nacional de Loja
Loja 2015-2018 Violación a la gratuidad,
inconsistencias con su cogobierno y
no registro de títulos
6 Universidad de
Guayaquil
Guayas 2014-2016 Irregularidades administrativas,
financieras, académicas.
7 Universidad de
Guayaquil
Guayas 2018-2020 Existencia de situaciones de violencia
que atenten contra el normal
funcionamiento institucional y los
derechos de la comunidad
universitaria.
8 Universidad
Regional
Amazónica IKIAM
Napo 2021 Debilidad estructural del Cogobierno
9 Universidad de
Investigación de
Tecnología
Experimental
YACHAY
Imbabura 2021 Problemas de gestión institucional
10 Universidad agraria
del Ecuador
Guayas 2025 Problemas de cogobierno y gestión
institucional
Fuente: Ceaaces, Senescyt, Ces.
De acuerdo a la norma ecuatoriana, “El proceso de intervención es una medida académica y
administrativa, de carácter cautelar y temporal, resuelta por el Consejo de Educación Superior en base
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a los informes del Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de Educación
Superior, tendiente a solucionar problemas que atenten el normal funcionamiento de las universidades
y escuelas politécnicas; mantener la continuidad de los procesos; asegurar y preservar la calidad de
gestión y, precautelar el patrimonio institucional, garantizando con ello el derecho irrenunciable de las
personas a una educación de calidad de acuerdo con lo establecido en la Constitución de la República
y esta Ley.- La intervención no suspende el funcionamiento de la universidad o escuela politécnica
intervenida, ni a sus autoridades, busca elevar la capacidad de gestión institucional a través de la
normalización, evitando los perjuicios a la comunidad universitaria o politécnica”.
Del análisis de los informes de los entes de control que dieron paso tanto a los procesos de clausura y
cierre de las universidades así como al proceso de intervención en estos últimos 10 años, basados en
las causales de intervención contemplados en la LOES, tanto los documentos como los entrevistados
concluyen como factor común en todas ellas, que el consejo universitario (encargado de ejercer el
cogobierno universitario), por pugna de poderes en unos casos y por falta de capacidad en otros, no
cumplió con sus funciones asignadas y normadas en cada uno de sus estatutos, debiendo el Estado
en calidad de principal y garante de la educación superior actuar relegando al agente (cogobierno
universitario) nuevamente a ser parte del misma comunidad universitaria sin el poder de ser miembro
del consejo universitario de cada una de sus IES.
Bajo el enfoque de la teoría organizacional, una universidad no dista de la organización de una empresa,
en la que el directorio es el principal órgano de gobierno (Tabla 4) y bajo el enfoque de la teoría de la
agencia este directorio se convierte en el agente que debe cumplir con las funciones encargadas por
el principal.
Tabla 4
Matriz de relación empresa – universidad bajo dos enfoques teóricos
Parámetros /
organización
Teoría organizacional Teoría de la
Agencia Empresa Universidad
Principal órgano de
gobierno
Directorio Consejo
Universitario
Agente
Poder otorgado por Junta General de
Accionistas
Estado Principal
Nombrado por Designación o elección Elección
Principales atribuciones -Definir la estrategia
empresarial,
-Aprobar el orgánico
funcional,
-Aprobar el presupuesto,
-Nombrar al Gerente
-Definir la
estrategia
institucional,
-Aprobar el
estatuto
organizacional,
-Aprobar el
presupuesto,
-Nombrar al Rector.
La teoría de la agencia tiene aplicación en diversas áreas de las organizaciones para abordar
problemas empresariales desde la teoría económica, y bajo este principio, las universidades se
embarcan en este concepto organizacional con una complejidad sustancial.
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Figura 1
Categorías axiales de los agentes de la institución de educación superior
Fuente: Mackenzie, Buitrago, Giraldo, Parra y Valencia, (2013)
Mackenzie, Buitrago, Giraldo, Parra y Valencia, (2013), al concluir su ensayo “La teoría de la agencia.-El
caso de una universidad privada en la ciudad de Manizales”, señalan que la relación principal-agente
(P-A) está explicada por un marco institucional, unas reglas de incentivos que motivan el
comportamiento de los agentes en favor de la maximización del bienestar del principal (Figura 2), pero
también están presentes fallas de mercado como la asimetría de información y fallos de los controles
e incentivos (Jensen y Meckling, 1976).
El problema agente – principal en el caso de las universidades ecuatorianas, designa un conjunto de
situaciones originadas cuando el Estado como principal, depende de la moral de los miembros del
cogobierno (agente) sobre el cual no tiene perfecta información y esta situación se enmarca dentro de
una de las situaciones que señala Rivas, (2007), dentro de la teoría de la agencia en las relaciones
agente – principal y es “aquella en que los agentes buscan satisfacer sus necesidades de poder,
prestigio y estatus a través de decisiones estratégicas a largo plazo que aumenta el tamaño de la
empresa pero no sus resultados corporativos”
El estado como garante y responsable de la educación superior, ha identificado falencias en la
administración de universidades en los últimos 10 años que ha llevado a cerrar un grupo de ellas por
malos estándares de calidad y a intervenir otros IES para incrementar su eficiencia o controlar
situaciones extremas, en ambos casos producido debido a una pugna de poderes y mala gestión
organizacional por parte de los miembros del cogobierno de esas universidades, sin embargo no se
puede generalizar que el sistema de cogobierno como tal es el problema en sí pues, más del 80% de
las IES funcionan en armonía con este mismo sistema de cogobierno y manejan altos estándares de
calidad.
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ISSN en línea: 2789-3855, julio, 2025, Volumen VI, Número 3 p 3137.
En síntesis, el principal (Estado) para controlar al agente (cogobierno) ha establecido los mecanismos
propuestos por Eisenhardt, (1989), de tal manera que le ha permitido conocer el comportamiento del
agente invirtiendo en sistemas de información y recompensar o sancionar la conducta del agente sobre
la base de los resultados obtenidos que han reflejados una pugna de poder y falta de liderazgo.
DISCUSIÓN
La evidencia recolectada a través del análisis documental, entrevistas y estudios de caso demuestra
que las disfunciones del cogobierno universitario en Ecuador no son producto exclusivo de la
estructura formal de la LOES ni del modelo participativo consagrado en la Constitución, sino de la falta
de madurez institucional y de control efectivo en los procesos de gestión universitaria.
Por una parte, bajo la teoría de la agencia, estas deficiencias pueden explicarse como fallas
estructurales en la relación principal-agente, donde los incentivos, la información y los mecanismos de
supervisión no están adecuadamente diseñados; por otra parte, desde un análisis jurídico, la LOES
establece el cogobierno como un principio irrenunciable de la autonomía universitaria, pero no
determina con precisión indicadores de desempeño, ni mecanismos obligatorios de auditoría interna;
esto genera un vacío legal que ha permitido el deterioro del control interno y la captura del poder por
actores organizacionales con intereses particulares.
Como lo establece la doctrina administrativa moderna (OCDE, 2015), un sistema de gobernanza
efectivo requiere transparencia, rendición de cuentas y profesionalización en todos los niveles,
condiciones que no se evidencian de manera homogénea en el caso ecuatoriano.
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Gráfico 2
Modelo de gobernanza universitaria comparado entre Ecuador y países latinoamericanos seleccionados
El análisis comparado con experiencias de Chile, Colombia y Uruguay permite observar que el
cogobierno puede mantenerse como modelo efectivo siempre que existan estructuras de control
externo independientes, cláusulas legales de corresponsabilidad y participación ciudadana informada.
En Chile, por ejemplo, las universidades públicas son auditadas por entes externos y cuentan con
consejos sociales con representación de múltiples sectores. En Colombia, la Ley 30 de 1992 ha
evolucionado hacia un sistema de gobierno mixto donde los órganos colegiados incluyen veedurías
externas.
Por otra parte, los datos recopilados en Ecuador entre 2010 y 2025 muestran que las universidades
intervenidas comparten al menos tres patrones comunes: i) debilidad del marco normativo interno; ii)
baja capacidad de control del consejo universitario; y iii) alto grado de politización del cogobierno. La
aplicación del enfoque de Rivas (2007) sobre el riesgo moral en contextos de poder organizacional
confirma que muchos cogobiernos han actuado motivados más por intereses de grupo que por el bien
institucional.
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Gráfico 3
Nivel de aprovechamiento del SNIESE en universidades públicas (2020–2025)
La implementación del Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIESE) ha sido un
paso relevante hacia la transparencia. Sin embargo, como se evidencia en la Figura 3, su impacto ha
sido heterogéneo. Las universidades con mayor madurez institucional han aprovechado esta
herramienta para el seguimiento de indicadores de desempeño; otras, en cambio, han continuado
operando sin procesos formales de rendición de cuentas.
Este panorama sugiere que el cogobierno requiere un rediseño institucional basado en criterios de
gobernanza adaptativa. Las universidades deben modernizar sus estatutos, establecer indicadores de
gestión transparentes y crear mecanismos vinculantes de auditoría interna y veeduría ciudadana.
CONCLUSIÓN
El análisis realizado permite concluir que el cogobierno universitario, tal como está estructurado
actualmente en el Ecuador, presenta limitaciones que comprometen la eficiencia, la transparencia y la
orientación a resultados de las instituciones públicas de educación superior. Desde una perspectiva
jurídica, la normativa vigente reconoce el cogobierno como principio rector, pero no ofrece
instrumentos suficientemente sólidos para garantizar su buen funcionamiento, lo que ha derivado en
conflictos internos, crisis de gobernanza y, en algunos casos, intervenciones estatales.
Desde la teoría de la agencia, el Estado ha intentado ejercer su rol de principal mediante políticas de
control, acreditación y seguimiento (CACES, CES), pero las fallas en los contratos implícitos con los
órganos de cogobierno universitario han propiciado comportamientos oportunistas, riesgos morales y
asimetría de información. El uso de herramientas como el SNIESE y la intervención de universidades
han sido mecanismos reactivamente útiles, pero no estructuralmente preventivos.
Recomendaciones
Para superar esta problemática, se recomienda:
Reformar la LOES incorporando obligaciones específicas de rendición de cuentas institucional.
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Establecer cláusulas de desempeño vinculantes para los órganos de cogobierno.
Fortalecer los canales de participación efectiva de estudiantes, docentes y graduados.
Crear consejos sociales universitarios con participación externa ciudadana y sectorial.
Consolidar un sistema nacional de auditoría académica independiente.
Estas medidas deben complementarse con una estrategia nacional de cultura institucional basada en
principios éticos, profesionalización de la gestión universitaria y educación cívica sobre el rol de las
universidades públicas. Solo así será posible consolidar un modelo de cogobierno eficiente,
transparente y en armonía con los principios constitucionales del Ecuador.
En última instancia, el cogobierno no debe ser visto como un obstáculo, sino como una oportunidad
para democratizar la gestión universitaria, siempre que se desarrolle bajo un marco jurídico riguroso y
con controles institucionales capaces de garantizar su cumplimiento efectivo.
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