LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades, Asunción, Paraguay.
ISSN en línea: 2789-3855, agosto, 2025, Volumen VI, Número 4 p 1971.
DOI: https://doi.org/10.56712/latam.v6i4.4410
Alcances y límites del control de legalidad en la Justicia
Contencioso Administrativa en el Ecuador y sus principales
desafíos
Scope and Limits of Legality Control in Administrative Litigation Justice in
Ecuador and Its Main Challenges
Omar Cobos Tandaz
omarecobos@hotmail.com
https://orcid.org/0009-0008-6355-236X
Universidad Nacional de Loja
Loja – Ecuador
Ana Gabriela Idrobo Paredes
ana.idrobo@unl.edu.ec
https://orcid.org/0000-0002-9254-9089
Universidad Nacional de Loja
Loja – Ecuador
Artículo recibido: 29 de junio de 2025. Aceptado para publicación: 26 de agosto de 2025.
Conflictos de Interés: Ninguno que declarar.
Resumen
Este estudio examina los alcances y límites del control de legalidad en la justicia contencioso-
administrativa en Ecuador, desde una perspectiva jurídica, doctrinaria y comparada. El control de
legalidad constituye un mecanismo clave para garantizar que los actos administrativos no solo se
ajusten a la legalidad formal, sino también a principios sustantivos como la motivación, razonabilidad,
proporcionalidad y tutela judicial efectiva. La investigación parte de la necesidad de delimitar
conceptualmente este tipo de control frente al control de constitucionalidad y de identificar los
factores que limitan su aplicación efectiva en la práctica judicial ecuatoriana. Se adoptó un enfoque
cualitativo con diseño de estudio de caso instrumental. La recolección de datos incluyó revisión
normativa y jurisprudencial, entrevistas semiestructuradas dirigidas a profesionales del ámbito
jurídico-administrativo. El análisis temático permitió identificar tensiones normativas, prácticas
judiciales contradictorias y desafíos institucionales. Los resultados revelan una brecha significativa
entre el marco garantista que consagra el ordenamiento jurídico y una práctica judicial aún
influenciada por el formalismo, la falta de motivación sustancial y la ausencia de criterios vinculantes
Se identifican como principales desafíos la dispersión normativa, la débil articulación entre los
principios constitucionales y la justicia administrativa, la falta de especialización técnica, y la
inexistencia de precedentes obligatorios que orienten la labor judicial.Se concluye que el
fortalecimiento del control de legalidad exige reformas normativas al Código Orgánico General de
Procesos, así como medidas institucionales que garanticen la aplicación efectiva de principios
constitucionales. Entre ellas destacan la capacitación especializada y la consolidación de una
jurisprudencia coherente y vinculante.
Palabras clave: control de legalidad, acto administrativo, proporcionalidad, justicia
contencioso-administrativa, derechos fundamentales
LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades, Asunción, Paraguay.
ISSN en línea: 2789-3855, agosto, 2025, Volumen VI, Número 4 p 1972.
Abstract
This study examines the scope and limits of legality control in Ecuador’s administrative jurisdiction,
from a legal, doctrinal, and comparative perspective. Legality control is a key mechanism to ensure
that administrative acts comply not only with formal legality but also with substantive principles such
as motivation, reasonableness, proportionality, and effective judicial protection. The research arises
from the need to conceptually distinguish this form of control from constitutional review and to identify
the factors that hinder its effective application within Ecuadorian judicial practice. A qualitative
approach was adopted, using an instrumental case study design. Data collection included legal and
jurisprudential review, as well as semi-structured interviews with professionals in the legal-
administrative field. Thematic analysis enabled the identification of normative tensions, inconsistent
judicial practices, and institutional challenges. The results reveal a significant gap between the rights-
based framework enshrined in Ecuadorian law and a judicial practice still influenced by legal
formalism, insufficient motivation in decisions, and the absence of binding precedents. Key challenges
identified include normative dispersion, weak articulation between constitutional principles and
administrative justice, lack of technical specialization, and the absence of uniform judicial criteria. It is
concluded that strengthening legality control requires normative reforms to the Organic General Code
of Procedures, as well as institutional measures to ensure the effective application of constitutional
principles. Among these, specialized training and the development of coherent and binding
jurisprudence are essential.
Keywords: legality control, administrative act, proportionality, administrative justice
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Cómo citar: Cobos Tandaz, O., & Idrobo Paredes, A. G. (2025). Alcances y límites del control de
legalidad en la Justicia Contencioso Administrativa en el Ecuador y sus principales desafíos. LATAM
Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades 6 (4), 1971 – 1983.
https://doi.org/10.56712/latam.v6i4.4410
LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades, Asunción, Paraguay.
ISSN en línea: 2789-3855, agosto, 2025, Volumen VI, Número 4 p 1973.
INTRODUCCIÓN
En el marco del Estado constitucional de derechos y justicia proclamado en la Constitución de la
República del Ecuador (2008), el control judicial de los actos administrativos adquiere una función
sustancial en la garantía de los derechos fundamentales y la preservación de la legalidad sustantiva.
En este contexto, la jurisdicción contencioso-administrativa deja de ser un mecanismo meramente
formal de revisión legal, para erigirse en un instrumento orientado a evaluar, desde una óptica
constitucional, la razonabilidad, motivación y proporcionalidad de las decisiones adoptadas por la
administración pública. Este tránsito hacia una justicia administrativa garantista exige que el juez
contencioso no solo verifique la conformidad formal del acto con la ley, sino que también valore su
coherencia con el bloque de constitucionalidad y los derechos de los administrados.
La literatura reciente ha abordado esta transformación desde diferentes enfoques. Cedeño Loor (2025)
sostiene que la justicia contencioso-administrativa constituye un pilar esencial para la tutela de los
derechos subjetivos frente a la autoridad pública, especialmente en un contexto de creciente
judicialización del control administrativo. Por su parte, Moreta (2022) enfatiza la necesidad de
establecer límites claros al accionar judicial para no comprometer la eficacia administrativa ni vulnerar
el principio de separación de funciones. Carbonell (2017), en línea con esta visión, plantea que el juez
debe verificar el cumplimiento normativo sin invadir la esfera técnica del Ejecutivo, respetando el
equilibrio institucional del Estado. A nivel interamericano, la Corte IDH (Caso Claude Reyes vs. Chile,
2006) ha reiterado que un control judicial deficiente o excesivo constituye una amenaza tanto para los
derechos de los ciudadanos como para la gestión pública eficaz.
No obstante, en el contexto ecuatoriano, el ejercicio del control de legalidad ha mostrado importantes
contradicciones. Si bien existe un marco jurídico robusto, su aplicación presenta deficiencias derivadas
de interpretaciones judiciales restrictivas, ausencia de motivación sustancial en las sentencias, escasa
especialización técnica y débil articulación entre la justicia contenciosa y los principios
constitucionales. Casos emblemáticos como las sentencias No. 11803-2015-00110, No. 11804-2019-
00335 y No. 11803-2015-0082 (Corte Nacional de Justicia, 2015, 2019) reflejan omisiones graves en la
valoración de pruebas, el respeto al debido proceso y la exigencia de motivación reforzada, lo que
evidencia una aplicación limitada del control de legalidad como instrumento de garantía jurídica.
En atención a este escenario, el presente estudio se plantea como una investigación jurídica,
doctrinaria y jurisprudencial sobre los alcances y límites del control de legalidad en la justicia
contencioso-administrativa en el Ecuador, con énfasis en sus principales desafíos normativos,
procesales e institucionales. El objetivo general es analizar críticamente el alcance del control judicial
de los actos administrativos en el contexto ecuatoriano, mientras que los objetivos específicos se
orientan a examinar el marco constitucional, legal y reglamentario que lo regula; establecer sus efectos
jurídicos, limitaciones prácticas y consecuencias procesales; y formular recomendaciones normativas
que fortalezcan su aplicación en el marco del Código Orgánico General de Procesos.
A partir de estas premisas, el estudio busca responder a preguntas como: ¿Garantiza el marco
normativo vigente un control de legalidad efectivo que respete los principios constitucionales y proteja
los derechos de los administrados?; ¿Cuáles son las contradicciones jurídicas y procesales que afectan
la eficacia del control sobre actos administrativos ejecutoriados o inimpugnables?; ¿Qué elementos
normativos y doctrinarios podrían incorporarse al COGEP para delimitar el alcance del control judicial
sobre decisiones discrecionales y evitar interferencias indebidas en la esfera administrativa?; con las
que se pretende dinamizar el pensamiento crítico en torno a esta problemática dentro de la justicia
ecuatoriana.
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METODOLOGÍA
El estudio adoptó un enfoque cualitativo, dado que se orientó a la comprensión profunda y
contextualizada de las percepciones de actores clave respecto a los alcances, límites y desafíos del
control de legalidad en la justicia contencioso administrativa ecuatoriana. Este enfoque se fundamenta
en la necesidad de interpretar fenómenos jurídicos desde las experiencias, valoraciones y discursos de
sus protagonistas (Creswell & Poth, 2018), y no únicamente desde parámetros normativos formales.
Se utilizó un diseño de estudio de análisis de caso instrumental, al considerar al sistema contencioso
administrativo ecuatoriano como un caso que permite comprender una problemática jurídica más
amplia vinculada al ejercicio del control judicial sobre la administración pública (Stake, 2005). El diseño
fue de tipo no experimental, transversal y con alcance exploratorio-analítico, en tanto se propuso
identificar elementos estructurales, normativos y prácticos que inciden en la eficacia del control de
legalidad, sin manipulación.
La selección de participantes se realizó mediante muestreo intencional por criterio de experticia, lo cual
es congruente con investigaciones jurídicas cualitativas en las que se requiere acceso a informantes
con conocimiento especializado sobre la temática investigada (Patton, 2015). Participaron abogados
litigantes, representantes de entidades públicas. Se consideraron como criterios de inclusión la
experiencia profesional en procesos contenciosos, la vinculación institucional con el sistema de
justicia administrativa y la disposición voluntaria para participar en la investigación.
Como técnica principal de recolección de información se empleó la entrevista semiestructurada, por
su capacidad para captar discursos complejos y obtener información flexible pero focalizada (Kvale &
Brinkmann, 2015). El instrumento fue diseñado en correspondencia con los objetivos específicos del
estudio y estructurado en tres bloques temáticos: Marco normativo y conceptual; Alcances y
limitaciones prácticas del control de legalidad; Desafíos institucionales y propuestas de reforma.
Las preguntas fueron abiertas, redactadas en lenguaje pertinente, para garantizar su pertinencia,
coherencia y claridad. Las entrevistas se desarrollaron de forma individual y virtual, según la
disponibilidad de los participantes. Previamente a cada entrevista se presenta el objetivo del estudio,
se garantiza la confidencialidad de la información. La duración promedio de cada sesión fue de 45
minutos. Las entrevistas fueron grabadas en audio con autorización expresa de los informantes, y
posteriormente transcritas de manera literal para su análisis.
Para el tratamiento y sistematización de la información se aplicó la técnica del análisis temático,
entendida como un método inductivo que permite identificar, organizar y describir patrones de
significado dentro de los datos cualitativos (Braun & Clarke, 2006). El proceso analítico se desarrolló a
través de la familiarización con los datos, la codificación inicial la misma que fue manual, y la
categorización se orientó por los objetivos de la investigación y los marcos teóricos y jurídicos
previamente revisados. Se realizó además una triangulación de fuentes entre los datos empíricos, el
marco doctrinario y la normativa vigente, a fin de garantizar la validez interna del análisis.
DESARROLLO
El Estado de Derecho conlleva la subordinación del poder público al marco normativo vigente
estipulado en la supremacía constitucional, garantizando el respeto de los derechos fundamentales de
los ciudadanos. Este modelo de democracia Constitucional hace prevalecer el control a partir de
mecanismos de fiscalización institucional, Ferrajoli (2021) destaca que en los Estados garantistas, el
poder público no solo está limitado por la legalidad formal, sino también por la sustancial, exigiéndose
que toda actuación estatal esté justificada materialmente desde un punto de vista de los derechos
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fundamentales, esta visión implica el control judicial de las decisiones administrativas como garantía
contra la arbitrariedad estatal.
Naturaleza y finalidad del control judicial en una democracia constitucional
García de Enterría y Fernández (2020), sostiene que el control judicial, es una exigencia para el principio
de separación de poderes y se convierte en una herramienta efectiva para garantizar el principio de
legalidad. Es decir, la naturaleza del control judicial en este contexto es dual, por un lado, se manifiesta
como una garantía procesal para los ciudadanos y por otra, se configura como un control de
constitucionalidad que vela por la coherencia del sistema normativo y de las decisiones administrativas
con los principios constitucionales.
En el Ecuador esta naturaleza y finalidad están implícitas en varios principios constitucionales: el
principio de legalidad del Artículo 226; la obligación de garantizar derechos, del artículo 11; el debido
proceso el artículo 76; la responsabilidad del Estado el artículo 11.9.
El acto administrativo: objeto, intención y consecuencias
Diversos autores han definido el acto administrativo desde diferentes enfoques. Parada (2019) lo
considera como una declaración unilateral de voluntad emanada de una autoridad administrativa en el
ejercicio de sus competencias, con efectos jurídicos inmediatos, De Otto (2025) lo define como una
forma de actuación institucionales sujeta a los principios de legalidad, eficacia, motivación y
sometimiento al interés general. Agustín Gordillo (2013) amplía esta visión al señalar que el acto
administrativo debe también cumplir con los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad lo cual
es esencial en los estados de derechos sustanciales. Finalmente, García de Enterría (2014) advierte
que el acto administrativo debe ser controlado, no solo en su origen y forma, sino en su finalidad y
efectos.
Acción subjetiva y objetiva en la justicia administrativa
Las acciones contenciosas son de naturaleza subjetiva cuando se enfocan en la protección de
derechos individuales afectados, o pueden ser objetivos cuando el propósito es garantizar la legalidad
del orden jurídico en abstracto. Esta distinción recogida por Carbonell (2017), amplía el espectro del
control de legalidad y legitima la intervención del juez administrativo incluso cuando no hay afectación
directa de un derecho, sino vulneración del orden normativo general.
La acción subjetiva se orienta a la protección de derechos e intereses legítimos de los particulares
frente a la administración, esta modalidad reafirma la función del proceso como un mecanismo de
defensa personal ante posibles arbitrariedades estatales. Para Carbonell (2017), esta acción reconoce
al ciudadano como sujeto activo del control institucional, convirtiendo al juez en garante de la justicia
individual y del principio de legalidad. En cambio, la acción objetiva trasciende al interés individual para
enfocarse en la protección del orden jurídico en abstracto, permitiendo al juez administrativo intervenir
incluso sin afectación directa a derechos particulares, en los casos que vulneran de manera
generalizada el principio de legalidad, a la moral pública o al interés colectivo.
Jurisdicción contencioso administrativa y control de legalidad en el Ecuador
Para Rivero (2010), la jurisdicción contencioso administrativa es la encargada de controlar la legalidad
de los actos administrativos emitidos por la administración pública. Surge como un mecanismo de
equilibrio entre el poder estatal y los derechos de los ciudadanos, con base en el principio de legalidad
y el derecho a la tutela judicial efectiva. En tal sentido, Ferrajoli (2021) sostiene que el juez contencioso-
administrativo debe actuar como garante institucional del principio de judicialidad, apegado a una
legalidad material que incluya el respeto a los fines constitucionales. Este aspecto resulta
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especialmente relevante en el Ecuador, donde el control judicial muchas veces se ejerce de forma
formalista, sin atender a principios como la motivación, razonabilidad y proporcionalidad, generando
vacíos en la protección de derechos fundamentales.
Naturaleza y finalidad del control judicial en una democracia constitucional.
En Ecuador, el control contencioso-administrativo lo ejercen los jueces especializados en materia
contenciosa a través de unidades judiciales de lo Contencioso Administrativo, Cortes provinciales y
Salas de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia.
Esta se encuentra subyacente en la Constitución de la República del Ecuador (2008, art.167) y regulada
en el Código Orgánico de la Función Judicial, bajo un principio de independencia judicial, pero con la
obligatoriedad de garantizar el control de legalidad sobre los actos administrativos bajo el respeto a
los derechos.
Ferrajoli (2011) sostiene que los jueces contencioso-administrativos son “garantes institucionales del
principio de juridicidad” y deben actuar conforme a criterios de independencia, imparcialidad y sujeción
al ordenamiento jurídico. Concepto, objeto y fines del control de legalidad
En el contexto ecuatoriano este objeto se extiende también hacia los actos ejecutoriados en
vulneraciones de derechos fundamentales, fallos en el debido proceso, ejercicio de poder o cualquier
manifestación unilateral de voluntad por parte de la administración pública con efectos jurídicos
individuales o grupales.
Control constitucional vs control de legalidad
El control de legalidad se ejerce sobre actos administrativos bajo la jurisdicción contencioso
administrativa, el control de constitucionalidad recae sobre normas, leyes y políticas públicas con
efectos generales, siendo competencia exclusiva de la Corte Constitucional (Ley Orgánica de Garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional, 2009) en el Artículo 3 sobre competencias exclusivas de la
Corte Constitucional.
El control de constitucionalidad, en cambio, se orienta a garantizar la supremacía constitucional,
revisando normas de carácter general, políticas públicas o actos normativos que puedan contravenir
derechos fundamentales. Esta atribución es exclusiva de la Corte Constitucional, conforme lo estipula
la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (2009).
Doctrina comparada en el control de legalidad.
Autores como García de Enterría y Fernández (2020) destacan que el control de legalidad en Europa
continental parte de una tradición de codificación y jurisdicción administrativa especializada, en la cual
el juez administrativo no se limita a anular actos, sino que puede reconocer derechos y establecer
directrices de actuación a la administración. En América Latina, esta figura se ha consolidado con
matices derivados del proceso de constitucionalización del derecho administrativo, así como de los
avances en el garantismo procesal y la incorporación de estándares internacionales de derechos
humanos (Ferrajoli, 2011; Carbonell, 2017).
Modelo español: el control de legalidad encuentra su fundamento en el artículo 106 de la Constitución
Española, que establece que “los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la
actuación administrativa”. El sistema jurídico español se caracteriza por una jurisdicción contencioso-
administrativa robusta, con competencia para revisar tanto actos reglados como discrecionales,
siempre que estos puedan implicar desviación de poder o vulneración de principios constitucionales.
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La doctrina exige la motivación adecuada de los actos administrativos como condición de validez,
siendo esta exigencia consolidada en la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Además, el juez
contencioso puede declarar la inactividad ilegal de la administración y ordenar medidas para restituir
derechos, lo que denota un modelo judicial proactivo y garantista (De Otto, 2005).
Modelo colombiano: el control de legalidad se enmarca en los artículos 29 y 228 de la Constitución
Política, así como en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
(Ley 1437/2011). La jurisdicción de lo contencioso-administrativo es ejercida principalmente por el
Consejo de Estado y permite impugnar actos, omisiones, contratos y fallos de responsabilidad fiscal
emitidos por la administración.
El juez contencioso colombiano puede declarar la nulidad de los actos, ordenar indemnizaciones y
emitir sentencias estructurales. Según Uprimny (2008), este modelo se ha fortalecido gracias a la
articulación con la Corte Constitucional y la incorporación de estándares del Sistema Interamericano
de Derechos Humanos. La motivación y la razonabilidad del acto son requisitos imprescindibles, y la
inactividad o demora injustificada puede ser sancionada con medidas jurisdiccionales.
Modelo mexicano: aunque históricamente limitado por un enfoque formalista, ha evolucionado hacia
un control más sustancial, especialmente a partir de la consolidación del juicio contencioso-
administrativo federal y estatal. Conforme al artículo 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, el principio de legalidad rige toda actuación estatal. El Tribunal Federal de Justicia
Administrativa tiene competencia para anular actos definitivos que afecten derechos subjetivos,
revisando tanto la legalidad formal como el material de los mismos. La Suprema Corte de Justicia de
la Nación ha desarrollado una jurisprudencia que exige una motivación razonada, explícita y adecuada
de los actos administrativos, en línea con el principio pro persona y la doctrina del control difuso de
constitucionalidad (Fix-Zamudio, 2006).
Comparación con el modelo ecuatoriano: el control de legalidad se encuentra consagrado en los
artículos 226, 76 y 82 de la Constitución, con una estructura jurisdiccional especializada conforme al
Código Orgánico General de Procesos (COGEP). El modelo ecuatoriano comparte con los países
analizados la exigencia de motivación, la posibilidad de revisar actos discrecionales y la protección de
derechos fundamentales. Sin embargo, a diferencia de España y Colombia, el juez contencioso
ecuatoriano aún presenta ciertas limitaciones en cuanto al alcance de sus sentencias, especialmente
en la implementación de medidas estructurales o reparaciones colectivas. La doctrina nacional
reconoce la necesidad de fortalecer el rol del juez como garante del equilibrio entre legalidad y
autonomía administrativa. Ferrajoli (2022) plantea que el Estado constitucional requiere un juez con
poder suficiente para controlar el abuso del poder administrativo, algo que, aunque presente en
Ecuador, necesita una aplicación más sistemática. Comparativamente, el modelo ecuatoriano se
encuentra en proceso de consolidación, con desafíos relativos a la independencia judicial, la
capacitación técnica y la articulación con el sistema constitucional de garantías.
Rol de la jurisprudencia en el control contencioso
La jurisprudencia en el ámbito contencioso administrativo constituye una fuente indirecta de derecho,
desempeñando un papel clave en la interpretación normativa y en la consolidación de criterios
uniformes sobre la actuación estatal.
Sentencia No. 11803-2015-00110
Esta sentencia analizó la sanción administrativa impuesta a un servidor público, quien alegó
vulneración al debido proceso y carencia de pruebas suficientes. El Tribunal declaró la nulidad de una
sanción disciplinaria impuesta a un servidor público por carecer de motivación objetiva, vulnerar el
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debido proceso (art. 76 CRE) y afectar la seguridad jurídica (art. 82 CRE). Esta sentencia refuerza el
principio de legalidad al exigir motivaciones fundadas, evidencias suficientes y respeto al derecho de
defensa como condiciones mínimas para la validez de una decisión sancionadora. El tribunal concluyó
que el acto sancionador carecía de motivación objetiva y de prueba suficiente. No se acreditó
debidamente la infracción ni se respetó la proporcionalidad de la sanción. Se vulneraron los artículos
76 (debido proceso) y 82 (seguridad jurídica) de la Constitución. El fallo anuló la sanción por falta de
motivación y violación al derecho de defensa.
Se afirma que el juez contencioso puede revisar la razonabilidad de sanciones disciplinarias,
especialmente cuando la administración no cumple con estándares constitucionales de motivación y
legalidad (García de Enterría & Fernández, 2020).
Sentencia No. 11804-2019-00335
Este proceso abordó la legalidad de la terminación unilateral de un contrato por parte de una institución
pública, justificada por una supuesta “necesidad institucional”. El Tribunal declaró la nulidad de una
sanción disciplinaria impuesta a un servidor público por carecer de motivación objetiva, vulnerar el
debido proceso (art. 76 CRE) y afectar la seguridad jurídica (art. 82 CRE). Esta sentencia refuerza el
principio de legalidad al exigir motivaciones fundadas, evidencias suficientes y respeto al derecho de
defensa como condiciones mínimas para la validez de una decisión sancionadora.
La Corte encontró que el acto no estaba respaldado por hechos verificables ni documentación técnica.
La falta de motivación sustancial, junto con la omisión del derecho de contradicción, resultó en la
nulidad del acto. Se constató vulneración del derecho a la seguridad jurídica (art. 82 CRE), del debido
proceso (art. 76 CRE) y de la tutela judicial efectiva (art. 75 CRE).
El juez puede revisar si la invocación del interés público o necesidad institucional es real, comprobable
y legalmente suficiente. La motivación no puede ser un formalismo vacío, especialmente cuando se
afecta el patrimonio de particulares (Parada, 2019).
Sentencia No. 11803-2015-00082
En este caso, la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo conoció una demanda contra una
resolución adoptada en sede de contratación pública. La controversia se originó por la terminación
anticipada de un contrato, invocando supuestos errores administrativos no imputables al contratista.
En este caso, se declaró la nulidad de una resolución administrativa basada en errores técnicos no
imputables al contratista. El juez consideró que la administración no respetó el derecho de
contradicción ni justificó adecuadamente su decisión, transgrediendo los principios de legalidad (art.
226 CRE), debido proceso y motivación. Esta sentencia ilustra que incluso actos basados en criterios
técnicos están sujetos a control si afectan derechos o carecen de sustento suficiente.
La Corte verificó que el acto administrativo adolece de falta de motivación sustancial y que no se había
otorgado al contratista una oportunidad real de contradicción. Se determinó que la decisión vulnera el
principio de legalidad (art. 226 CRE), el derecho a la defensa (art. 76 CRE), y la tutela judicial efectiva
(art. 75 CRE). En consecuencia, se declaró la nulidad del acto. El fallo refuerza que incluso actos
basados en criterios técnicos deben motivarse y ser controlables si afectan derechos (Carbonell,
2017).
Este caso evidencia que el juez puede controlar actos aparentemente discrecionales cuando no están
motivados o resultan lesivos de garantías constitucionales. Estas sentencias evidencian con claridad
que, aunque el sistema ecuatoriano dispone de una base constitucional y legal adecuada, su
implementación carece de directrices sustantivas claras, lo que genera resultados judiciales dispares,
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limitados y, en algunos casos, ineficaces. Esta falta de uniformidad y profundidad en el control judicial
confirma la hipótesis central del problema de investigación: es necesario delimitar de forma precisa
los alcances y límites del control de legalidad, incorporando herramientas normativas, doctrinales y
jurisprudenciales que garanticen: La motivación sustancial y no meramente formal de los actos; El
control intensificado de la discrecionalidad administrativa cuando esta afecta derechos
fundamentales; La aplicación del principio pro administrado sin comprometer la eficacia administrativa
ni la seguridad jurídica. De este modo, el análisis comparado, la revisión doctrinal y los casos
jurisprudenciales seleccionados permiten fundamentar académicamente la necesidad de reformas
normativas y doctrinales que fortalezcan el papel del juez contencioso como garante de derechos,
equilibrio institucional y eficacia estatal.
RESULTADOS
A partir de las entrevistas semiestructuradas realizadas a tres profesionales; un abogado con más de
diez años de experiencia en libre ejercicio, una funcionaria de la Contraloría General del Estado (Loja)
y una funcionaria de la Contraloría General del Estado (Quito), empleándose la técnica de análisis
temático para sistematizar los hallazgos. A continuación, se describen las categorías y los principales
temas identificados:
Bloque 1: Marco normativo y conceptual ¿Considera usted que el marco constitucional y legal actual
permite un control de legalidad eficaz sobre las resoluciones de la administración pública? Abogado
litigante: Señala que el marco constitucional es amplio y garantiza el debido proceso, sin embargo,
considera que existe una débil aplicación práctica por falta de motivación y escasa interpretación
sustancial. Funcionaria C.G.E. Loja: Afirma que el marco legal es suficiente, pero mal aplicado por los
operadores judiciales, quienes no valoran adecuadamente los principios de razonabilidad ni la
motivación. Funcionaria C.G.E. Quito: Coincide en que el marco es adecuado, pero que su eficacia
depende de una correcta aplicación judicial, especialmente al evaluar las resoluciones administrativas
bajo criterios objetivos y no meramente formales. ¿Qué principios jurídicos considera indispensables
para la correcta aplicación del control de legalidad en Ecuador? Abogado litigante: Legalidad,
proporcionalidad, motivación y debido proceso. Funcionaria C.G.E. Loja: Principio pro administrado,
razonabilidad y legalidad sustancial. Funcionaria C.G.E. Quito: Destaca el principio dispositivo como
esencial, junto con la seguridad jurídica y el respeto al debido proceso.
Bloque 2: Alcances y limitaciones prácticas: Desde su experiencia, ¿cuáles son los principales alcances
del control de legalidad ejercido por los jueces contencioso-administrativos? Abogado litigante: La
posibilidad de anular actos administrativos ilegales o sin motivación, y la defensa de los derechos del
administrado. Funcionaria C.G.E. Loja: Señala que el control permite verificar la validez del acto frente
al bloque de legalidad, pero critica que se lo use con fines punitivos más que garantistas. Funcionaria
C.G.E. Quito: Resalta que el control de legalidad es clave para preservar el orden jurídico, siempre que
se interprete dentro de los límites de la norma aplicable y se respeten los actos firmes. ¿Cree usted
que debería existir ciertas limitaciones en la aplicación práctica del control de legalidad? Abogado
litigante: Sí, especialmente para no invadir el ámbito de discrecionalidad técnica de la administración.
Funcionaria C.G.E. Loja: Considera que deben respetarse los actos administrativos firmes y no vulnerar
la intangibilidad procesal. Funcionaria C.G.E. Quito: Las limitaciones deben corresponderse con los
actos propuestos por las partes y sujetarse a la norma vigente. ¿Considera que los jueces contencioso-
administrativos cuentan con suficiente independencia, formación técnica y herramientas procesales
para ejercer este tipo de control? Abogado litigante: En algunos casos sí, pero aún falta especialización
y criterios uniformes. Funcionaria C.G.E. Loja: Existe independencia formal, pero no suficiente
formación técnica ni herramientas procesales claras. Funcionaria C.G.E. Quito: Los jueces deben
procurar tener uniformidad de criterios que garanticen seguridad jurídica.
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Bloque 3: Desafíos y reformas necesarias: Desde su perspectiva, ¿cuáles son los principales desafíos
actuales del sistema contencioso-administrativo en el ejercicio del control de legalidad? Abogado
litigante: Falta de criterios vinculantes, dispersión normativa y excesiva carga procesal. Funcionaria
C.G.E. Loja: Inconsistencia jurisprudencial, deficiencia en la motivación de las sentencias y escasa
capacitación. Funcionaria C.G.E. Quito: El principal desafío es garantizar la independencia judicial
frente a presiones externas y falta de homogeneidad interpretativa. ¿Qué mecanismos adicionales
(formación, precedentes obligatorios, control interno) podrían mejorar la eficacia del control judicial
sobre la administración pública? Abogado litigante: Establecer jurisprudencia obligatoria, capacitación
constante y mejores herramientas procesales. Funcionaria C.G.E. Loja: Crear precedentes vinculantes,
incluir control previo de legalidad y fortalecer el conocimiento sobre principios constitucionales.
Funcionaria C.G.E. Quito: Formación especializada, mecanismos de evaluación judicial y uso de
precedentes obligatorios que aseguren coherencia en la interpretación.
DISCUSIÓN
Las respuestas a la pregunta sobre la eficacia del marco constitucional y legal para ejercer el control
de legalidad reflejan una coincidencia crítica: aunque el marco es amplio, su aplicación es débil. El
abogado en libre ejercicio lo atribuye a la falta de compromiso judicial; la funcionaria de la Contraloría
en Loja señala una aplicación incorrecta por parte de los jueces, mientras que desde Quito se indica
que su eficacia depende de la aplicación judicial. Esta problemática se relaciona con lo planteado por
Ferrajoli (2022), quien insiste en que el control judicial debe ser eficaz sin invadir el ámbito técnico-
administrativo, y con Carbonell (2017), quien propone una visión sustancial del principio de legalidad.
Respecto a los principios indispensables, los tres entrevistados destacan legalidad, debido proceso,
motivación, proporcionalidad y razonabilidad. También se alude al principio pro administrado y al
principio dispositivo, subrayando su papel en garantizar derechos y seguridad jurídica. Estas
respuestas coinciden con la doctrina de Carbonell (2017) y con el enfoque garantista de Ferrajoli
(2022).
En cuanto a los fines del control de legalidad, se menciona la anulación de actos ilegales, la verificación
de validez jurídica y la preservación del orden jurídico. Tales fines coinciden con el objetivo de proteger
al administrado frente al poder público, como señalan los autores citados.
Sobre las limitaciones del control judicial, todos los participantes coinciden en la necesidad de respetar
la esfera discrecional de la administración, evitar la revisión arbitraria de actos firmes y ajustarse a la
norma vigente. Este equilibrio es crucial, como lo advierten Moreta (2022) y la Corte IDH en el caso
Claude Reyes vs. Chile (2006).
Finalmente, en relación con la formación de los jueces, se identifica una insuficiencia en herramientas,
formación técnica y criterios uniformes. Esta deficiencia impacta directamente en la motivación y
razonabilidad de las decisiones judiciales, como demuestran las sentencias 11803-2015-00110, 11804-
2019-00335 y 11803-2015-00082, donde se evidenció falta de motivación y debilidad argumentativa.
CONCLUSIONES
El sistema jurídico ecuatoriano reconoce formalmente el control de legalidad como una competencia
esencial de la justicia contencioso-administrativa. No obstante, la coexistencia de normas dispersas
(Constitución, COA, COGEP, normativa sectorial) sin articulación sistemática ha generado un escenario
de inseguridad jurídica, ambigüedad interpretativa y falta de uniformidad en la actuación judicial. Esta
fragmentación debilita la capacidad del juez para ejercer un control sustantivo y proporcional,
especialmente frente a actos administrativos con componentes discrecionales. Por tanto, se requiere
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ISSN en línea: 2789-3855, agosto, 2025, Volumen VI, Número 4 p 1981.
una reforma legislativa integral que unifique criterios, defina los alcances del control sobre actos
administrativos y garantice una jurisprudencia vinculante.
Las sentencias No. 11803-2015-00110, No. 11804-2019-00335 y No. 11803-2015-00082 reflejan
deficiencias sistemáticas en la motivación de actos administrativos y en la valoración de pruebas por
parte de la administración pública. En los tres casos, la Corte declaró la nulidad de los actos por
vulneración de los artículos 75 (tutela judicial efectiva), 76 (debido proceso) y 82 (seguridad jurídica)
de la Constitución. Estas decisiones confirman que los jueces están habilitados para revisar no solo la
legalidad formal, sino también la razonabilidad y suficiencia de los fundamentos cuando se afectan
derechos de los administrados. El control judicial, por tanto, no puede ser meramente formal, sino
garantista y orientado a la protección efectiva de derechos.
El objetivo central de este estudio ha sido analizar hasta dónde se extienden los alcances del control
judicial de legalidad y cuándo este puede extralimitarse. Los hallazgos muestran que el control se
vuelve lesivo cuando el juez sustituye la valoración técnica propia de la administración sin un
fundamento legal suficiente. Esta extralimitación rompe el equilibrio de funciones y puede vulnerar
derechos constitucionales, en particular la seguridad jurídica, al introducir criterios subjetivos o
contradictorios que afectan la previsibilidad de las decisiones. Por ello, el control de legalidad debe
respetar los márgenes de discrecionalidad legítima, pero ser firme frente a actos que carezcan de
motivación objetiva o afecten derechos fundamentales, tal como lo establecen los principios de
legalidad sustancial y pro administrado.
Debilidades institucionales y ausencia de criterios vinculantes: Más allá de las limitaciones normativas,
el ejercicio del control de legalidad enfrenta obstáculos institucionales como la falta de especialización
de algunos jueces, la escasa disponibilidad de herramientas técnicas, y la inexistencia de una doctrina
judicial consolidada. Esta carencia de precedentes vinculantes y uniformes conduce a resoluciones
contradictorias, debilitando la predictibilidad del derecho administrativo y la confianza ciudadana en la
tutela judicial efectiva.
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ISSN en línea: 2789-3855, agosto, 2025, Volumen VI, Número 4 p 1982.
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