LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades, Asunción, Paraguay.
ISSN en línea: 2789-3855, octubre, 2025, Volumen VI, Número 5 p 2154.
DOI: https://doi.org/10.56712/latam.v6i5.4730
La impericia para identificar el daño causado y la correcta
motivación del acto administrativo para la procedencia de la
acción de repetición
The inability to identify the damage caused and the correct motivation for
the administrative act for the admissibility of the action for recovery
Daniel Agustín Castillo Herrera
daniel.castillo@unl.edu.ec
https://orcid.org/0009-0002-9698-1415
Universidad Nacional de Loja
Loja – Ecuador
Artículo recibido: 09 de julio de 2025. Aceptado para publicación: 30 de octubre de 2025.
Conflictos de Interés: Ninguno que declarar.
Resumen
El presente estudio enfoca su análisis en la impericia de identificar el daño causado junto con la
correcta motivación para la debida procedencia de la acción de repetición. El objetivo principal radica
en puntualizar que elementos son estrictamente necesarios para que se logre determinar y alegar la
responsabilidad del funcionario logrando recuperar los recursos económicos invertidos por el Estado
en la compensación del daño generado a particulares por la mala acción de sus delegados. El análisis
de las diferentes consideraciones realizadas por la Corte Constitucional del Ecuador y en
concordancia con el contenido de la normativa legal vigente otorga una visión mucho más detallada
respecto al procedimiento establecido y el debido cumplimiento tanto de los requisitos para la validez
del procedimiento como de los diferentes momentos procesales para lograr cumplir con el objetivo
de esta herramienta jurisdiccional. Una puntual comparativa respecto al contenido de la legislación
colombiana como ámbito de derecho comparado, brinda una perspectiva más clara de cómo se deben
sustentar elementos constitutivos de la acción de repetición y como estos han tenido resultado dentro
de su ámbito judicial.
Palabras clave: derecho administrativo, procedimiento, responsabilidad, dolo, culpa
Abstract
This study focuses its analysis on the inability to identify the damage caused, together with the correct
grounds for the proper initiation of recourse proceedings. The main objective is to specify which
elements are strictly necessary in order to determine and allege the liability of the official, thereby
recovering the financial resources invested by the State in compensating individuals for the damage
caused by the wrongful actions of its delegates. A thorough study will be carried out, reinforced by
considerations made by the Constitutional Court of Ecuador and in accordance with the content of
current legal regulations regarding the correct legal procedure for compliance with the different stages
of the process. In addition, the content of Colombian legislation will be addressed as a field of
comparative law, which will provide us with a clearer perspective on how these elements should be
substantiated and how they have fared within their judicial sphere.
Keywords: administrative law, procedure, liability, intent, negligence
LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades, Asunción, Paraguay.
ISSN en línea: 2789-3855, octubre, 2025, Volumen VI, Número 5 p 2155.
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Cómo citar: Castillo Herrera, D. A. (2025). La impericia para identificar el daño causado y la correcta
motivación del acto administrativo para la procedencia de la acción de repetición. LATAM Revista
Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades 6 (5), 2154 – 2177.
https://doi.org/10.56712/latam.v6i5.4730
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ISSN en línea: 2789-3855, octubre, 2025, Volumen VI, Número 5 p 2156.
INTRODUCCIÓN
La Constitución ecuatoriana en su artículo 52, aborda la garantía a los ciudadanos a reclamar la
reparación de las violaciones y perjuicios ocasionados por el ejercicio de instituciones públicas.
Esgrime un régimen de responsabilidad objetiva de la administración pública, garantizando de esta
manera que aquellas personas que hayan sufrido daño en sus derechos subjetivos como consecuencia
del ejercicio y prestación de servicios públicos, puedan llevar a cabo acciones legales contra el Estado,
fijando el objetivo de lograr una reparación al daño sufrido; otorgándole al Estado el derecho de repetir
contra los funcionarios públicos que hayan cometido el daño, de tal forma que se recupere el dinero
entregado.
El artículo 11 numeral 9 inciso segundo establece la obligatoriedad y responsabilidad del Estado por la
falta o deficiencia en la prestación de servicios públicos asumiendo el mismo la reparación
correspondiente a los civiles afectados por la acción u omisión de los funcionarios públicos, es decir
garantizar los derechos plasmados en la Constitución, siendo fundamental el respeto por parte del
Estado a los intereses y bienes de los ciudadanos, independientemente de cualquier característica
económica, social o personal.
En el tercer inciso del mismo artículo y numeral se establecen dos características fundamentales de la
acción de repetición: la inmediatez y el carácter punitivo y reparador sin perjuicio de las
responsabilidades civiles, penales y administrativas. Queda expuesta la obligación del Estado de repetir
contra los funcionarios públicos causantes de daños a civiles durante el ejercicio de sus funciones, de
ser demostrado que las acciones fueron llevadas a cabo con dolo o intencionalidad, o por
irresponsabilidad manifiesta en el desempeño del cargo público.
El artículo referido reafirma la plena responsabilidad de los funcionarios públicos por las acciones
llevadas a cabo durante el ejercicio de sus funciones existiendo la posibilidad por parte de los
administrados que consideren que tal acción ha provocado daños y perjuicios a su bien patrimonial,
reclamar el resarcimiento de los mismos y, que el Estado por su parte, lleve a cabo acciones de
repetición contra los funcionarios responsables por sus acciones u omisiones.
El tratadista ecuatoriano, Doctor Jorge Zavala Egas, en su libro “Comentarios a la Ley Orgánica de
Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional”, define a la acción de repetición como:
“Instrumento, herramienta o mecanismo judicial, de naturaleza civil, dado que tiende a compensar al
Estado mediante retribución patrimonial por parte de cualquier sujeto que, en ejercicio de una función
pública, no sólo administrativa, con dolo o culpa, expidió una resolución o ejecutó un acto a
consecuencia del cual se produjo la indemnización reparatoria a cargo del Estado que este pagó como
consecuencia de una condena, nacional o internacional, de acuerdo reparatorio, transacción o por otro
modo de terminación de un litigio” (Zavala Egas, 2012)
Partiendo de esta definición, la acción de repetición es el medio judicial que la Constitución y la Ley le
otorgan a la Administración Pública para obtener, de los funcionarios o ex funcionarios, el reintegro del
monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una condena
establecida en una sentencia judicial, en un proceso de garantías jurisdiccionales o de un organismo
internacional e protección de derechos, una vez declarado dolo o culpa grave, por tanto, busca
responsabilizar patrimonialmente frente al Estado al servidor que en ejercicio de sus funciones causó
un daño antijurídico por el cual debe responder el Estado.
La acción de repetición se enfoca netamente en la necesidad de recuperar los recursos económicos
invertidos por el Estado en la compensación del daño generado a particulares por la mala acción de
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sus delegados de forma extracontractual, obligando al responsable directo del daño a resarcir tales
recursos al Estado.
La prestación de los servicios públicos convierte al Estado en el responsable directo, por cualquier tipo
de violación o daño que afecte a personas naturales o jurídicas, dicha acción recae dentro de la
responsabilidad total del Estado, es decir aquellas acciones contractuales causantes de violaciones o
daños a particulares por funcionarios públicos, serán asumidos totalmente por el Estado, debido a que
el mismo es el responsable de capacitar a sus funcionarios.
Sin embargo, al no existir una relación contractual y ser perjudicadas las personas naturales o jurídicas
por acciones u omisiones llevadas a cabo por funcionarios de organismos del Estado, aplicaría la
acción de repetición con la finalidad de determinar con exactitud el daño causado, la reparación a ser
aplicada y el responsable directo del daño o perjuicio con la finalidad de que el mismo asuma
plenamente su responsabilidad. Es aquí donde nace la problemática planteada dentro del respectivo
trabajo investigativo, ya que para que se genera los siguientes cuestionamientos:
● ¿De qué manera se debe comprobar el daño causado y consecuentemente la existencia de
dolo o culpa grave de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones?
● ¿Cuál es la fundamentación y motivación correcta dentro de los elementos fácticos para que
proceda la acción de repetición?
METODOLOGÍA
En el desarrollo del trabajo investigativo se optó por aplicar múltiples métodos de investigación los
cuales se desglosan de la siguiente manera:
Método Deductivo: En razón de que se parte de un tema general y se procede a enfocarlo de manera
particular o específico, siendo vital para que prospere la investigación y aplicándolo en conjunto con el
método analítico, se aplicó en el desarrollo del marco teórico para crear un contexto general del tema
y posteriormente se direccionó hacia elementos inmersos del país.
Método Dogmático: Refiere aquel en el que se aborda contenidos inmersos en las diferentes
normativas como Constitución de la República del Ecuador, Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales
y Control Constitucional; y Código Orgánico de la Función Judicial, enfocados hacia el mecanismo de
acción de repetición. Adicionado breves consideraciones respecto a los pronunciamientos realizados
por la Corte Nacional de Justicia, específicamente del Tribunal Contencioso Administrativo, sobre la
importancia de identificar el daño causado para que proceda la acción de repetición.
Método Analítico: Es aquel método en donde se realiza el desglose y explicación de los elementos
fácticos necesarios que se deben identificar para que pueda proceder la acción de repetición y como
los administradores de justicia emiten criterios relacionados con su aplicabilidad, validez y
sustentación.
Método Estadístico: Refiere al método que resume una serie de procedimientos para recolectar,
organizar y presentar datos cuantitativos y cualitativos. Su aplicación dentro del trabajo de
investigación se enfocó en la aplicación de encuestas y consecuentemente la debida interpretación de
los datos estadísticos que reflejó su aplicación.
Método Comparativo: Es el método con el cual se contrastan diferentes contextos sociales, dentro de
la investigación planteada se enfoca en el ámbito legal. En razón de aquello, se logró realizar análisis
de la legislación colombiana, teniendo como objetivo obtener pautas de similitud o diferencia que
puedan esclarecer nuestra perspectiva sobre el tema planteado.
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Procedimiento y técnicas
Las técnicas de investigación se presentan como un método sistemático usado para recopilar y
analizar la información correspondiente a un tema, buscando responder una incógnita o resolver un
problema planteado. En el presente trabajo se procederá hacer uso de las siguientes técnicas de
investigación:
Técnicas de acopio documental: Revisión documental, uso de fuentes bibliográficas de libros, trabajos
de investigación y pronunciamientos de autores para abordar temas como el servicio público,
responsabilidad del Estado, motivación e impugnación.
Revisión de jurisprudencia de la Corte Nacional de Justicia, Bitácora Jurisdiccional No. 13 (octubre
2023).
Análisis del contenido de la Sentencia No. 71-17-EP/22 de fecha 28 de noviembre de 2022.
Análisis del contenido de la Resolución del Juicio No. 17741-2016-0636 de fecha 24 de septiembre del
2018.
Análisis del contenido de la Resolución del Juicio No. 17741-2016-0204 de fecha 16 de junio del 2023.
Técnicas de acopio empírico
Encuesta: Refiere a la elaboración de un cuestionario dirigido a profesionales del derecho la cual se
base en una serie de preguntas formuladas de manera clara y puntual, para obtener respuestas que
refuercen el análisis del tema propuesto y con su debida recolección y tabulación, se podrá obtener
una opción general respecto a la problemática planteada dentro del trabajo investigativo.
Materiales: Libros, manuales, revistas científicas, artículos científicos, leyes, análisis de Sentencias,
análisis de jurisprudencia, análisis de compilados de criterios judiciales, estudio comparado de la
legislación colombiana en busca de pautas de similitud o diferencia que puedan reforzar el mecanismo
de aplicación del tema planteado dentro de la perspectiva legal de nuestro país.
DESARROLLO
La Administración Pública
Dentro del contexto general del derecho administrativo ecuatoriano la administración pública puede
ser comprendida como un conjunto de normas, procesos, estructuras y recursos mediante los cuales
el Estado ejerce sus funciones persiguiendo el objetivo de satisfacer el interés general de los
administrados, garantizar el cumplimiento de sus derechos y promover el desarrollo nacional.
Desde un enfoque normativo, su estructura persigue los principios de legalidad, eficiencia, eficacia y
transparencia, aplicándolos de manera rigurosa a órganos del sector público y entidades adscritas al
mismo. Este alcance institucional persigue el fin de garantizar la atención oportuna y eficaz hacia las
demandas sociales de los administrados.
El artículo 225 de la Constitución de la República del Ecuador define a la administración pública como
el conjunto de entidades e instituciones que forman parte del sector público, estableciendo su
conformación y ámbito. Así mismo, el Código Orgánico Administrativo (COA) regula su funcionamiento,
estableciendo las normas que rigen el procedimiento administrativo, el acto administrativo y la
responsabilidad del Estado en cuanto al régimen disciplinario aplicable al personal público. La
administración pública actúa como un canal operativo entre las decisiones políticas y su ejecución
concreta. En este sentido, tiene una función instrumental, pero también política y social, dado que
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contribuye activamente a la consolidación de los fines del Estado, como la justicia social, la equidad,
la sostenibilidad ambiental y el desarrollo territorial.
Sin embargo, la administración pública en Ecuador enfrenta desafíos estructurales, como nepotismo
de sus funciones, debilidad institucional y la carencia de una profesionalización más rigurosa respecto
a sus funcionarios. Estos aspectos condicionan su capacidad de respuesta y afectan su legitimidad
frente a la ciudadanía, acentuando nuestra atención específicamente en la ineficacia de las
resoluciones administrativas que emiten los órganos administrativos respecto a los intereses
particulares de los administrados y como se evidencia dicha afectación en elementos internos de su
estructura funcional.
Servicio y Servidores Públicos
Según el Dr. Hernán Saltos el servicio público generalmente es prestado por un organismo público, más
su prestación puede ser realizada por particulares bajo la autorización, control, vigilancia y fiscalización
del Estado, con estricto apego al ordenamiento jurídico. (Saltos, 2007)
En el derecho administrativo ecuatoriano, el servicio público se refleja como un conjunto de actividades
del Estado, la cual está destinada a satisfacer de manera eficiente las necesidades colectivas de los
administrados, respetando los principios de legalidad, eficiencia, accesibilidad e igualdad conforme los
establece el artículo 229 Constitución de la República del Ecuador (CRE), el Código Orgánico
Administrativo (COA) y la Ley Orgánica del Servicio Público (LOSEP). Su accionar se guía por un
régimen disciplinario bajo la supervisión de la Contraloría General del Estado garantizando el
cumplimiento del debido proceso y la seguridad jurídica.
El servidor público mediante relación jurídica y laboral, ejerce funciones públicas con base a los
principios antes mencionados, persiguiendo los fines del servicio público y del interés general del
Estado. Su actividad implica la obligación de actuar con diligencia técnica y jurídica. Cuando un servidor
público, en ejercicio de sus funciones, comete errores que deriven en la afectación a la legalidad y
eficiencia del servicio y por consiguiente causen perjuicios al Estado o a su patrimonio, se abre paso
la posibilidad de exigirle la responsabilidades administrativas, civiles y penales por acciones u
omisiones realizadas, particularmente cuando en estas se involucran el dolo o la culpa.
Responsabilidades del Sector Público
En un Estado de derechos constitucionales, el desempeño de toda función pública conlleva a una
responsabilidad, la cual es propia del sistema de representación de un gobierno en virtud de que siendo
el pueblo quien delega el ejercicio de sus acciones, se plasma como una obligación inseparable del
ejercicio de toda función pública y privada. (Dermisaky, 2011).
La responsabilidad de los servidores públicos emerge de su deberes y obligaciones, además de
responder por sus actos y omisiones en el desempeño de sus funciones, tanto en el ámbito legal como
ético. Esta responsabilidad implica cumplir con los deberes y obligaciones establecidos por la ley,
actuar con honestidad, lealtad, imparcialidad y eficiencia, y rendir cuentas de su gestión.
De acuerdo con el Reglamento de Responsabilidades de la Contraloría General del Estado, desde el
momento en que los servidores públicos se posesionan en los cargos, estos asumen obligaciones
legales cuyo cumplimiento acarrea responsabilidades como forma de precautelar el orden
administrativo. Esta responsabilidad tiene origen en la acción u omisión en que incurren los servidores
públicos en el desempeño de sus cargos.
El establecimiento de responsabilidades dentro de la función pública exige considerar de manera
integral, los deberes legales y contractuales de servidores, así como de terceros, su jerarquía y poder
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de decisión, la relevancia del servicio que prestan, el grado de culpabilidad según las circunstancias, y
las consecuencias derivadas de sus actos u omisiones.
Su propósito se enfoca en restituir el orden y reparar el perjuicio causado, lo que implica sancionar la
conducta antijurídica conforme al principio de justicia conmutativa, prevenir futuras transgresiones
mediante la disuasión, garantizar la indemnización o restitución económica de los daños
(especialmente cuando estos son irreparables), y corregir las desviaciones administrativas,
procurando no solo la aplicación de una sanción, sino también la mejora en la conducta de quienes
incurren en faltas. (Reglamento De Responsabilidades Contraloría General Del Estado, 2016)
Responsabilidad Administrativa o Disciplinaria
La responsabilidad administrativa radica en la inobservancia, violación o incumplimiento de las
disposiciones legales, atribuciones y deberes que compete a los servidores públicos en razón de sus
funciones realizadas.
Bermúdez Soto considera que la responsabilidad administrativa corresponde a la correlación que tiene
la condición de ser servidor público con la infracción a las obligaciones y deberes que mantiene como
servidor judicial. Además, va más allá del concepto enunciado; señala que en primera instancia la
responsabilidad por la mala actuación del funcionario es del Estado, quién tiene el derecho de repetir
sobre el funcionario que incurre en la falta disciplinaria (Bermúdez Soto, 2014). Se debe aclarar que la
responsabilidad administrativa se deslinda de las potestades otorgadas por la ley, las cuales están
encaminadas a lograr satisfacer los objetivos y fines de interés general respecto a los ciudadanos.
Dr. Javier de la Vega define a la responsabilidad administrativa como:
“Las faltas en las que incurre el funcionario público como la consecuencia de la no acatación
de obligaciones u prohibiciones previamente comprendidas en el marco legal de la LOSEP, de
modo que se originan faltas administrativas, las cuales darán lugar a sanciones
administrativas, posteriores a un procedimiento con independencia de otras
responsabilidades, dando como resultado un control efectivo de los actos de la
administración” (Vega, 2011)
El servidor público cuando se ve involucrado en el cometimiento de un error por su actuación u omisión,
se le impone una sanción por dichas faltas cometidas, la cual dependerá de la categoría en la cual se
vea inmersa su falta dependiendo si sean leves o graves, o a su vez amonestaciones verbales o
escritas, multas y suspensiones temporales o destituciones de las funciones en las que se desempeña
el servidor público. Dentro del ámbito de responsabilidades otorgadas a los servidores públicos, la
administrativa se refleja como la más amplia, en sentido de que las medidas disciplinarias se ven
inmersas en el contenido normativo de la Ley Orgánica de Servicio Público (LOSEP), así como
mencionan prohibiciones y limitaciones del servidor público.
Responsabilidad Civil
La responsabilidad civil de los servidores públicos refiere a la forma en que se expresa la
responsabilidad estatal cuando en consecuencia de la deficiente prestación de un servicio público por
parte de los funcionarios de una institución Pública, se causa un daño o perjuicio hacia una persona.
Dentro de la misma se puede distinguir entre dos manifestaciones: primero una Responsabilidad Civil
Constitucional la cual refiere a el daño que se produce como consecuencia de la violación tacita de los
derechos establecidos y garantizados en la normativa constitucional; y la segunda denominada como
Responsabilidad Civil Personal que se produce cuando las Instituciones Públicas actúan como persona
jurídica en negocios jurídicos, principalmente en los Contratos Públicos. (Mancero, V., & Gonzalo, M,
2014)
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Por consecuencia, la responsabilidad civil, nace cuando la acción u omisión del servidor público genera
daños en el patrimonio del Estado o de sus instituciones, así como también cuando ese perjuicio se
ocasiona al patrimonio de los administrados. La característica principal que presenta la
responsabilidad civil se enfoca en la prestación de un servicio deficiente, en donde se destacan los
actos dolosos y culposos de los funcionarios públicos, ya que en su mayoría estos se producen por la
incapacidad y desconocimiento de las normas administrativas establecidas en la norma vigente,
además de las múltiples negligencias de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones.
El jurista Nelson López Jácome sostiene que la responsabilidad civil se configura cuando se cumplen
ciertos elementos esenciales:
● El daño debe haber sido causado por un servidor público;
● Debe existir dolo o culpa en su actuación;
● El perjuicio debe ser real y determinado; y
● La norma jurídica debe disponer la obligación de indemnizar.
El cúmulo de estos requisitos conjugan una “responsabilidad civil” porque la consecuencia de una
acción u omisión obliga al servidor público a responder económicamente por el daño ocasionado,
siendo esta una institución tomada del derecho civil, ya que el fin es compensar de manera tangible el
perjuicio sufrido. Cuando la ley impone al Estado, a través de sus instituciones, la obligación de
establecer, cuantificar, imponer y recuperar el valor del daño (especialmente si afecta a recursos
públicos), la responsabilidad civil se gestiona desde el derecho público. Sin embargo, si el afectado
decide accionar directamente contra el servidor que ocasionó el perjuicio, esta se encuadra en el
derecho civil. (López, 2006)
Por su parte, el Dr. José García Falconí enfatiza que, en el ámbito administrativo, para determinar la
responsabilidad civil culposa de un funcionario, deben probarse conductas que evidencien impericia,
imprudencia, imprevisión, improvisación o negligencia. Esto permite al Estado ejercer posteriormente
la acción de repetición contra los responsables. (García, 2010)
La Constitución de la República del Ecuador, en su artículo 11 numeral 9, reconoce la responsabilidad
civil como un hecho de carácter público, pues el Estado y sus delegatarios están obligados a reparar
los daños ocasionados a los particulares, ya sea por deficiencias en la prestación de servicios públicos
o por las acciones u omisiones de sus funcionarios.
Por lo tanto, la responsabilidad civil de los servidores públicos se presenta como un mecanismo que
previene la impunidad frente a actos dolosos o culposos, funcionando como un límite frente a la
negligencia y el abuso de poder. El Estado, en cumplimiento de este principio, no sólo debe indemnizar
a las víctimas de daños derivados del ejercicio de la función pública, sino que también tiene el derecho
de repetir contra los funcionarios que, por su actuar negligente o abusivo, generaron dichos perjuicios.
Responsabilidad Penal
En el desempeño de las actividades de los funcionarios públicos se establece que sus funciones deben
estar ligadas a elementos como la integridad, transparencia y legalidad. El incumplimiento de estas
obligaciones, ya sea mediante actos ilícitos o faltas graves, pueden dar lugar al otorgamiento de una
responsabilidad penal, lo que conlleva a la aplicación de sanciones como privación de libertad, multas
económicas, destituciones de cargo e incluso la inhabilitación para desempeñar cargos públicos en el
futuro.
El indicio de responsabilidad penal tiene como fundamento el dolo, es decir, el deseo de inferir daño u
obtener ventajas ilícitas para sí o para otro, originando de esta manera un delito. Para que dichos actos
constituyan delito, deben contener los siguientes aspectos:
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Tipicidad: Esto es que la infracción esté previamente contemplada en el ordenamiento jurídico vigente.
Antijuridicidad: Cuando la acción es contraria a las normas legales que mandan, prohíben o permiten
hacer algo.
Imputabilidad: Cuando es posible atribuir la acción en contra de alguien; y
Dolo: Intención positiva de causar daño cuando el actor ha violado la ley consciente y voluntariamente.
Los hechos o acciones que originan indicios de responsabilidad penal se encuentran establecidos en
la Sección Tercera del Código Orgánico Integral Penal (COIP), denominados como “Delitos contra la
eficiencia de la administración pública”. Además de originar la acción penal correspondiente, da lugar
a la indemnización del perjuicio económico causado. El establecimiento del indicio de responsabilidad
penal en contra de un funcionario público, no excluye la determinación de las correspondientes
responsabilidades administrativas en contra del mismo. (Reglamento De Responsabilidades
Contraloría General Del Estado, 2016)
Responsabilidad del Estado
En el derecho ecuatoriano, la responsabilidad del Estado se ve clasificada en dos categorías
fundamentales: la responsabilidad objetiva en donde el Estado y sus delegatarios o concesionarios,
deben reparar las violaciones a los derechos de los ciudadanos sin que sea necesario probar la culpa
o negligencia; y la responsabilidad subjetiva en donde se requiere la demostración de culpa o dolo por
parte del funcionario que causó el daño, es decir, verificar del daño y su nexo causal con la actividad
estatal. Ambas fundamentadas en la obligación del Estado de reparar los daños causados a los
ciudadanos, pero diferenciando los criterios de imputación y en los requisitos necesarios para su
aplicación. Esta distinción es crucial para entender cómo se asigna la responsabilidad legal en
diferentes contextos, ya sea en función de un daño causado independientemente de la culpa o basado
en una evaluación de la conducta estatal.
Javier Indalecio Barraza, su obra "Responsabilidad Extracontractual del Estado" señala que el
fundamento de la responsabilidad estatal, dentro de un estado de derecho, radica en la justicia y la
seguridad jurídica. Según Barraza, la obligación de indemnizar se presenta como un corolario lógico de
la garantía constitucional, estableciendo así que el Estado debe responder por los daños causados
como un acto inherente a su función de garante de los derechos y la justicia. (Barraza, 2003)
Responsabilidad Directa e Indirecta
Tomando en cuenta que los funcionarios públicos son representantes del Estado debidamente
instruidos, formados y colocados en funciones a ser desempeñadas en la prestación del servicio
público, la responsabilidad del Estado se encamina a brindar seguridad a sus ciudadanos como
administrados, enfrentando de manera correcta aquellas acciones ilegítimas que vulneren los
derechos y garantías de los mismos.
La Responsabilidad Directa del Estado se manifiesta cuando el funcionario de una institución estatal,
en el cumplimiento de las funciones públicas encargadas, provoca un daño a particulares, lo cual
provoca que el Estado acate la obligación de ser responsable directo de tal daño y consecuentemente
asumir la reparación de los daños causados al particular.
La catedrática Lucía Álvarez señala que: “todas las personas que el Estado designa para desempeñarse
en funciones por él encomendadas son en general agentes suyos, por lo tanto, órganos de él. Por ello,
no son “independientes”. Cuando actúan en el ejercicio aparente de las funciones que les han sido
encomendadas, actúan como órganos del Estado, o sea, actúa directamente el Estado a través de ellos.
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La responsabilidad del Estado es, en consecuencia —en estos casos—, siempre directa; pues no tiene
el Estado “agentes", esto es, personas humanas, que no sean órganos suyos”. (Álvarez, 2010)
De igual manera, la responsabilidad del Estado también se manifiesta en la consecución de acciones
erróneas de los diferentes órganos estatales materializándose la responsabilidad extracontractual del
Estado, y en consecuencia se debe proceder a la reparación.
Cuando hablamos de Responsabilidad Indirecta, nos referimos a la consecuencia generada de un daño
o perjuicio provocado por un funcionario público que durante el ejercicio de sus funciones sobrepasa
los límites que le confiere tal cargo, pudiéndose deber a la intencionalidad de provocar un daño o al
ejercicio de abuso de poder, es decir extralimitándose en el cumplimiento de sus funciones públicas.
Mariano Delgado explica que: “la responsabilidad indirecta del Estado surge de que un dependiente
suyo comete un daño en ejercicio aparente de sus funciones”. (Delgado 2011) La responsabilidad
indirecta del Estado corresponde en esencia a los hechos y actos llevados a cabo por agentes públicos
en el cumplimiento aparente de sus funciones, es decir, los funcionarios públicos llevan a cabo las
funciones encomendadas directamente a los mismos, pero sobrepasan los límites existentes y
conferidos a su autoridad, produciéndose un abuso de poder que puede ser doloso, o encaminado al
aparente mejoramiento de brindar un mejor servicio, pero en cualquier caso ocasionan un daño a
particulares, el cual no es consecuencia directa de una orientación dada por la institución estatal, sino
que esta es realizada por la intención del funcionario público.
Responsabilidad Contractual y Extracontractual del Estado
Tanto la responsabilidad contractual como la extracontractual del Estado son mecanismos para
garantizar que los ciudadanos puedan reclamar y obtener reparación por los daños causados por la
actividad estatal. La diferencia principal radica en el origen del daño.
La responsabilidad contractual del Estado se entiende como el conjunto de efectos jurídicos que
surgen de un contrato, el cual establece las condiciones que obligan a las partes a cumplir con los
compromisos acordados, bajo la advertencia de que su incumplimiento puede generar sanciones.
El doctrinario José Sánchez explica que la responsabilidad contractual se define como el conjunto de
normas o contratos de los cuales se desprende una obligación (Sánchez, 2010), es decir se crea una
relación de obligación de cumplimento entre partes garantizando el cumplimiento de los objetivos
propuestos dentro del contrato, que, de no ser cumplido a cabalidad, se verán implicados en sanciones.
Precautela la garantía del cumplimiento respecto a las acciones jurídicas aplicadas en los principios
de legalidad y dentro del Estado de Derecho.
Por su parte, la Responsabilidad Extracontractual del Estado refiere a la obligación del Estado a reparar
los daños causados por sus agentes, independientemente de la existencia de un contrato previo con
la parte afectada. Sin embargo, esta acepción ha sido abordada y analizada de múltiples maneras por
doctrinarios y juristas en el ámbito del derecho administrativo.
Agustín Gordillo en su obra Tratado de Derecho Administrativo la describe como una obligación que
surge de cualquier actividad estatal que pueda causar perjuicio, puntualizando que es asociada con la
función administrativa debido a su coincidencia en la generación de obligaciones indemnizatorias.
(Gordillo, 2013)
La Responsabilidad Extracontractual no solamente se limita a las acciones realizadas por los
funcionarios públicos, sino, que también abarca las omisiones y la falta de prevención o control por
parte de los órganos del Estado, lo que implica que el Estado tiene la obligación de indemnizar a las
víctimas incluso cuando el daño es causado por un cesionario, siempre que el daño se derive del
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ejercicio de la función pública. Dentro del análisis que realiza el jurista Caizaguano Guashpa define los
elementos necesarios para establecer la responsabilidad extracontractual del Estado, los cuales
incluyen la existencia de un daño, un nexo causal entre el daño y la acción u omisión del Estado, y la
antijuridicidad del acto, que se refiere a la violación de un deber legal o a la falta de justificación para
el daño causado. (Caizaguano, 2023) Estos requisitos aseguran que solo se indemnicen aquellos
daños que realmente son atribuibles a una falla del servicio público.
En su contenido se puede distinguir dos clasificaciones: siendo responsabilidad extracontractual
subjetiva cuando la misma es asumida por el Estado como consecuencia de actos u omisiones de sus
funcionarios, traduciéndose en daños o perjuicios a particulares; siendo imprescindible la
identificación de la existencia del dolo y la culpa provocada por el funcionario para poder referirse a la
culpabilidad de un hecho que el mismo haya sido realizado de forma imprudente y sin tomar en cuenta
las medidas necesarias que garanticen la efectividad de la acción.
Y, por otra parte, la responsabilidad extracontractual objetiva definida mediante el contenido del
artículo 11, numeral 9, inciso 1 de la Constitución de la República del Ecuador y prescribe: “El Estado,
sus delegatarios, concesionarios y toda persona que actúe en ejercicio de una potestad pública,
estarán obligados a reparar las violaciones a los derechos de los particulares por la falta o deficiencia
en la prestación de los servicios públicos, o por las acciones u omisiones de sus funcionarias y
funcionarios, y empleadas y empleados públicos en el desempeño de sus cargos”. (Constitución de la
República del Ecuador, 2008) O como lo explica el Dr. José García Falconí como aquella asumida por
el Estado para la satisfacción y reparación de daños o perjuicios existentes como consecuencia de un
daño y vínculos de causalidad entre los perjuicios ocasionados y las acciones de los delegados.
Recurso de Acción de Repetición y su aplicación
El Dr. Jorge Zavala Egas, en su obra literaria “Comentarios a la Ley Orgánica de Garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional”, define a la acción de repetición “como instrumento,
herramienta o mecanismo judicial, de naturaleza civil, dado que tiende a compensar al Estado mediante
retribución patrimonial por parte de cualquier sujeto que, en ejercicio de una función pública, no sólo
administrativa, con dolo o culpa, expidió una resolución o ejecutó un acto a consecuencia del cual se
produjo la indemnización reparatoria a cargo del Estado que este pagó como consecuencia de una
condena, nacional o internacional, de acuerdo reparatorio, transacción o por otro modo de terminación
de un litigio”. (Zavala, 2012)
El tratadista venezolano Emilio Delgado menciona que el “derecho de repetición es aquella acción a
través de la cual el Estado brinda una respuesta efectiva a aquellas acciones causantes de daño de tal
modo que se garantice una relación de igualdad y equidad entre el Estado y sus administrados,
asegurándose que los medios y efectos económicos a ser utilizados en el resarcimiento del daño sean
sufragados por el funcionario o servidor público que cometió la infracción”. (Delgado, 2011)
En esta línea, la acción de repetición es el medio judicial que la Constitución y la ley otorgan a la
Administración Pública para recuperar, de funcionarios o exfuncionarios, el monto que el Estado haya
pagado como indemnización a particulares por orden de una sentencia judicial, un proceso de
garantías jurisdiccionales o una resolución de un organismo internacional de protección de derechos.
Este recurso procede cuando se ha establecido la existencia de dolo o culpa grave, trasladando la
responsabilidad patrimonial al servidor que, en el ejercicio de sus funciones, causó un daño antijurídico
que generó responsabilidad estatal.
Más que un mecanismo sancionador, la acción de repetición debe entenderse como una herramienta
para fortalecer la eficiencia, transparencia y responsabilidad en la gestión pública, con un marcado
efecto preventivo sobre el actuar de los servidores, especialmente en el sistema de justicia.
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ISSN en línea: 2789-3855, octubre, 2025, Volumen VI, Número 5 p 2165.
Jurídicamente, se configura como una institución compuesta por principios, normas, derechos y
acciones que regulan una situación jurídica relevante, orientada a la satisfacción de fines sociales.
Características y Objetivo
La acción de repetición tiene como fin el interés público, concretándose en la protección integral del
patrimonio público, asegurando el cumplimiento de los fines del Estado y por consecuente satisfacer
los intereses colectivos de los ciudadanos. La declaración de responsabilidad y efectividad de la
responsabilidad patrimonial son elementos principales dentro de la finalidad que tiene la acción de
repetición, especialmente en los casos que se verifique que por acción grave o dolosa de funcionarios
públicos se han causado perjuicios hacia el orden público, afectando intereses particulares de terceros,
obligando al Estado a reparar los daños ocasionados a través de sentencia o resolución definitiva.
Por lo tanto, podemos establecer que su objetivo principal refiere al reintegro de valores que el Estado
ha utilizado para la reparación de dichos daños, específicamente, en que se refleja de manera clara la
responsabilidad directa de la máxima autoridad de entidades o instituciones públicas, la determinación
de los funcionarios responsables del daño, incluso si estos han sido separados de sus funciones.
Dentro de las obligaciones que acarrea el Estado en el ámbito de reparación de daños causados por
sus órganos, se desprende la acción de repetición. Sin embargo, no debemos dejar de lado que dicha
acción se lleva a cabo en contra de sus funcionarios, los cuales, como resultado de sus actitudes
dolosas o gravemente culposas, han sido declarados responsables de los daños causados,
condenando al Estado a reparar dichos daños causados, pero atribuyéndole el poder de solicitar a los
mismos el reintegro de lo pagado a los afectados.
El derecho en la acción de repetición se enfoca en la necesidad de que el Estado recupere los recursos
que ha tenido que destinar para compensar a particulares por daños ocasionados de manera
extracontractual por la actuación indebida e ilícita de sus funcionarios o delegados. En este sentido, el
objetivo es que el responsable directo del daño devuelva al Estado el valor de la reparación asumida.
Cuando se trata de la prestación de servicios públicos, el Estado es responsable de forma directa por
cualquier violación o daño que afecte a personas naturales o jurídicas.
Sin embargo, si no existe un vínculo netamente contractual y las personas resultan afectadas por actos
dolosos o por omisiones cometidas por funcionarios de organismos estatales, entonces procede la
acción de repetición. En estos casos, se busca identificar con precisión el daño causado, establecer la
forma de reparación y determinar al funcionario responsable, para que sea él quien asuma plenamente
las consecuencias económicas de su conducta.
Estableciendo esta línea de análisis, dentro de la investigación realizada se ha procedido a recopilar
pronunciamientos judiciales relacionados con la acción de repetición, que, relacionados al presente
trabajo investigativo, se ha logrado destacar ciertas características.
Es evidente que, para la procedencia de la acción de repetición, debe necesariamente comprobarse la
existencia de dolo o culpa grave (puntualizando en una sola de ellas) respecto a los servidores públicos
en el ejercicio de sus funciones, para lo cual se debe tener en cuenta ciertas acepciones respecto a los
elementos que se deben cumplir para su procedencia.
Se entiende como Dolo a la acción u omisión realizada con conciencia y voluntad de producir un
resultado antijurídico que impedirá el cumplimiento normal de una obligación, (Diccionario
panhispánico del español jurídico, 2025) es decir, aquellas acciones que ocasionen un daño a la
propiedad pública o privada por arte de los funcionarios públicos.
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Cuando nos referimos a la Culpa Grave es importante puntualizar en el contenido del artículo 29 del
Código Civil el cual menciona que “La ley distingue tres especies de culpa o descuido, culpa grave,
negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado
que aún las personas negligentes y de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta
culpa, en materias civiles, equivale al dolo…” de manera en que recae en la determinación de
responsabilidad subjetiva ya que refiere a la conducta negligente o descuidada del servidor público que
causa un daño hacia el Estado.
En el análisis que realiza la Corte Nacional de Justicia dentro de su Bitácora Jurisdiccional No. 13
expedida en octubre del año 2023, puntualiza ciertas consideraciones que se debe tener presente en
la aplicación de la acción de repetición las cuales se resumen de la siguiente manera:
El daño o lesión es un requisito indispensable para la existencia de la responsabilidad, este debe de ser
efectivo, material e individualizado, sin que sea permitido alegar la responsabilidad del funcionario a
través de supuestos perjuicios no producidos.
Solamente podrá ser efectuada en los actos emitidos de autoridad del derecho público en ejercicio de
sus competencias, en uso de las potestades que la norma jurídica le atribuye a dicha autoridad, que le
son conferidas para el cumplimiento de las responsabilidades que le han asignado.
El daño a la propiedad pública o privada se refleja como condición indispensable para llevar a cabo la
acción de repetición, pudiéndose cuantificar desde el punto de vista económico el daño producido y
siendo el mismo compensable.
Que el acto sea imputable, es decir que se pueda determinar con exactitud la magnitud del daño
ocasionado, así como los responsables del mismo, de forma tal que se logre punir tales actos.
Y finalmente, que deba existir un nexo causal entre el hecho antijurídico y los demandados, es decir
que, como consecuencia de los actos indebidos realizados por el funcionario público, se desprendan
repercusiones que afecten el desempeño social o privado.
Adicional a estos elementos es indudable que debe existir un procedimiento previo en el cual la entidad
accionante luego de determinar las debidas responsabilidades, su grado de participación y el accionar
negligente que condujo a la Entidad al pago de un valor determinado, se proceda con la justificación
de la denominación del servidor o funcionario responsable de la actuación, pero realizándolo dentro de
juicio y ante una de las Salas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, organismo este que es
quién determinará la procedencia o no del derecho de repetición y sus responsables. (Zambrano, 2016)
Procedimiento normativo
La investigación previa a la demanda en conformidad a lo contenido en el Art. 69 de la Ley Orgánica de
Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (LOGJCC) especifíca, que la máxima autoridad de
la entidad determinará anterior a la presentación de la demanda la identidad de las personas
presuntamente responsables de la violación o violaciones de derechos, tal acción se llevará a cabo
incluso en contra de los presuntos responsables, aunque estos ya hayan sido cesados de sus
funciones.
Por su parte, el artículo 71, en su primer inciso, establece que la demanda debe presentarse ante la
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Provincial competente. Una vez recibida, la Sala
calificará la demanda y notificará de forma inmediata a los funcionarios señalados, a la máxima
autoridad de la entidad y al Procurador General del Estado, convocando a una audiencia pública que
deberá realizarse en un plazo máximo de 15 días.
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En el segundo inciso del mismo artículo, se señala que la audiencia comenzará con la contestación de
la demanda y la presentación de pruebas por parte del funcionario demandado. En este espacio, tanto
la máxima autoridad de la institución como el Procurador General del Estado podrán exponer sus
argumentos y presentar sus propias pruebas, siempre bajo los principios de buena fe y lealtad procesal.
Finalmente, según lo dispuesto en el artículo 72 de la ley referida, la sentencia se dictará durante la
audiencia, de manera verbal y previa deliberación. Si se comprueba la responsabilidad de la o las
personas demandadas por la violación de derechos que obligó al Estado a reparar materialmente, se
ordenará a dichos funcionarios el pago de los valores que el Estado haya erogado por tal concepto. La
sentencia, además de notificarse por escrito, deberá fundamentar la declaración de dolo o culpa grave
contra el servidor público, indicando el modo y el plazo para que se efectúe el pago correspondiente.
Motivación y fundamento
Dentro de la sentencia Sentencia No. 71-17-EP/22 expedida por el Pleno De La Corte Constitucional Del
Ecuador en fecha 28 de noviembre de 2022, la Corte señala algunas precisiones sobre la acción de
repetición dentro de las cuales menciona su doble funcionalidad: recuperar el dinero pagado por el
Estado a las víctimas que han sufrido vulneraciones a sus derechos, protegiendo el patrimonio público;
y, por otro lado, prevenir conductas antijurídicas atribuibles al Estado.
De esta manera para que la acción de repetición proceda debe contener los siguientes requisitos:
Que el Estado haya sido condenado a reparar materialmente mediante sentencia o autos definitivos en
un proceso de garantías jurisdiccionales o en una sentencia o resolución de un organismo internacional
de protección de derechos. (Sentencia Nº. 2936-18-EP/21 de 28 de julio de 2021, párr. 113)
Que el Estado haya pagado la totalidad por concepto de reparación material a favor de la víctima.
Que la disposición de pago por concepto de reparación integral se haya producido como consecuencia
de la conducta dolosa o culposa del funcionario o ex funcionario público debidamente comprobada.
(Sentencia No. 71-17-EP/22, 28 de noviembre de 2022, párr. 35)
En casos en los que la máxima autoridad sea la legitimada activa, previo a la presentación de la
demanda, esta deberá determinar la identidad de las personas presuntamente responsables de la
violación o violaciones de derechos, a través de una investigación que no podrá extenderse por más
del término de 20 días. La máxima autoridad de dicha institución estará obligada a identificar al
presunto o presuntos responsables, aún en el caso de que ya no continúen trabajando para dicha
institución. (Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, 2009)
Y finalmente de no lograrse determinar la identidad de los presuntos responsables, la Procuradora o
Procurador General del Estado deberá presentar la demanda de repetición en contra de la máxima
autoridad de la entidad.
Legislación Colombiana
El jurista Hernán Buenaño, explica que la Constitución de la República de Colombia aborda la acción
de repetición como una herramienta civil de naturaleza retributiva y contenido económico de
obligatorio cumplimiento, que satisfaga los recursos desembolsados por el Estado a los perjudicados,
siendo responsabilidad pecuniaria de los funcionarios o empleados públicos responsables por
acciones dolosas o culposas en el ejercicio de sus funciones públicas. (Buenaño, 2013)
Dentro de la constitución colombiana la acción de repetición se establece como una herramienta legal
aplicable a entidades públicas la cual está encaminada a reconocer e identificar a los funcionarios o
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empleados responsables de actos ilícitos causantes de daños o perjuicios a intereses públicos o de
terceros.
El artículo 90 de la Constituciones la República de Colombia indica que “El Estado responderá
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la
omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación
patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente
culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. (Constitución Política de Colombia, 1991,
Artículo 90). Se especifica que el Estado posee la acción de repetición se aplica contra exservidores
públicos cuando se comprueba que, durante el ejercicio de sus funciones, actuaron con dolo o con una
negligencia grave, y que estas conductas provocaron daños o perjuicios a los intereses del Estado o
de terceros.
La Ley 678 de 2001, que regula los aspectos jurídicos de la acción de repetición en la legislación
colombiana, estableció el procedimiento para determinar la responsabilidad patrimonial de los agentes
del Estado. En su artículo 2, define esta figura como una acción civil de carácter patrimonial que se
ejerce contra un servidor o exservidor público cuya conducta, dolosa o gravemente culposa, haya
generado que el Estado deba pagar una indemnización derivada de una condena, conciliación u otro
mecanismo de solución de conflictos. Esta acción también procede contra particulares que, en el
ejercicio de una función pública, hayan causado, de forma dolosa o gravemente culposa, un perjuicio
patrimonial. (Congreso Nacional de Colombia, 2001)
Es imperativo destacar que, mediante esta normativa, la legislación colombiana logró establecer un
conjunto de reglas para determinar la responsabilidad patrimonial de funcionarios, exfuncionarios y
particulares que prestan servicios públicos. Gracias a ello, el Estado cuenta con la facultad de ejercer
la acción de repetición para recuperar los recursos utilizados en indemnizar a los ciudadanos que
hayan resultado afectados. Adicionalmente, los daños antijurídicos que incurrió el Estado colombiano
también lograron ser subsanados ratificando la acción de repetición como herramienta para mejorar
el desempeño de los funcionarios públicos coadyuvando a la protección del patrimonio estatal.
RESULTADOS
Los resultados que a continuación serán expuestos refieren a la encuesta aplicada a profesionales del
derecho general y especializados en derecho administrativo. La contrastación de información que se
recopiló mediante la misma se completó en un criterio general referente al tema planteado en la
investigación.
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Resultados de la encuesta
Gráfico 1
¿Considera usted que en la práctica las entidades públicas identifican con suficiencia el daño efectivo,
material e individualizado antes de iniciar la acción de repetición?
El gráfico 1 muestra que la mayoría de los profesionales considera que las entidades públicas no logran
identificar de manera adecuada el daño antes de interponer el procedimiento legal.
Mencionan que la acción de repetición a menudo carece de una investigación previa o usualmente
incompleta. Enríquez (2017) destaca que muchas veces el informe previo se presenta “sin determinar
la identidad de los responsables” debido a la “falta de pruebas”. De esa manera, la normativa legal
vigente menciona que quien alega el daño causado debe probarlo, lo que estrictamente implica que las
instituciones deban de justificar con documentación el daño.
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¿Considera usted que en la práctica las entidades públicas identifican con
suficiencia el daño efectivo, material y individualizado antes de iniciar la acción de
repetición?
¿Considera usted que en la práctica
las entidades públicas identifican
con suficiencia el daño efectivo,
material y individualizado antes de
iniciar la acción de repetición?
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Gráfico 2
¿Qué prueba suele ser más determinante para acreditar dolo o culpa grave de un funcionario en procesos
de repetición?
El gráfico 2 resalta que el medio probatorio más adecuado para acreditar el dolo o culpa grave refiere
a la documentación interna, esto en razón de que la jurisprudencia menciona que se requieren
“evidencias materiales” que se sustentan en informes previos realizados por la entidad (Enríquez, 2017)
En cuestión los informes de auditoría o peritajes elaborados por la institución o por la Contraloría
General del Estado representan la base fundamental para que se logren atribuir responsabilidades.
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¿Qué prueba suele ser más determinante para acreditar dolo o culpa grave de un
funcionario en procesos de repetición?
¿Qué prueba suele ser más
determinante para acreditar dolo o
culpa grave de un funcionario en
procesos de repetición?
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Gráfico 3
¿Está de acuerdo con que la máxima autoridad institucional tenga un plazo perentorio para identificar a
los presuntos responsables antes de presentar la demanda de repetición?
El gráfico 3 muestra el amplio apoyo hacia el cuestionamiento de establecer un plazo fijo para la
investigación interna. Esto coincide con el criterio constitucional de la sentencia No. 71-17EP/22 la
cual menciona expresamente que, cuando la máxima autoridad presenta la acción de repetición, esta
debe determinar la identidad de los presuntos responsables mediante una investigación previa que “no
podrá extenderse por más del término de 20 días” (Corte Constitucional del Ecuador. 2022)
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SI NO
¿Está de acuerdo con que la máxima autoridad institucional tenga un plazo
perentorio para identificar a los presuntos responsables antes de presentar la
demanda de repetición?
¿Está de acuerdo con que la
máxima autoridad institucional
tenga un plazo perentorio para
identificar a los presuntos
responsables antes de presentar la
demanda de repetición?
Columna1
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Gráfico 4
¿Qué obstáculo cree usted que más dificulta la procedencia efectiva de la acción de repetición en
Ecuador?
El gráfico 4 afirma que la falta de pruebas y la deficiente investigación interna son la principal causa
de que las acciones de repetición fracasen. Guillermo Enríquez (2017) menciona que muchas acciones
fracasan porque la autoridad competente no logra esclarecer los hechos “por falta de pruebas”, lo cual
refleja que las instituciones suelen iniciar el proceso dejando totalmente de lado la fundamentación de
una investigación previa interna y oportuna.
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¿Qué obstáculo cree usted que más dificulta la procedencia efectiva de la acción
de repetición en Ecuador?
¿Qué obstáculo cree usted que
más dificulta la procedencia
efectiva de la acción de repetición
en Ecuador?
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Gráfico 5
¿La motivación de las resoluciones administrativas es adecuada para sustentar una eventual acción de
repetición?
El gráfico 5 demuestra que, en la práctica, los profesionales del derecho consideran que las
resoluciones son poco útiles para sustentar la repetición. La motivación de las resoluciones
administrativas es insuficiente o no cumple con los requisitos necesarios para justificar las sus
decisiones dentro de sus resoluciones, lo que consecuentemente reduce su valor probatorio.
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Nada útil Poco útil Algo útil Bastante
útil
Muy útil
¿La motivación de las resoluciones administrativas es adecuada para sustentar
una eventual acción de repetición?
¿La motivación de las resoluciones
administrativas es adecuada para
sustentar una eventual acción de
repetición?
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Gráfico 6
¿Considera útil la incorporación de comparativas internacionales (legislación colombiana) para
perfeccionar la acción de repetición en Ecuador?
El gráfico 6 refleja la decisión favorable hacia el tema de comparativas internacionales. La mayoría de
profesionales del derecho calificó como “bastante o “muy útil” dicho ámbito ya que permite enriquecer
el análisis de mecanismos normativos de aplicación, perfeccionando la legislación actual.
Tabla 1
Proponga tres medidas prácticas que, a su juicio, mejorarían la identificación del daño y la motivación de
los actos administrativos para facilitar la repetición
Propuesta Descripción Breve
Plazos y protocolos
claros
Establecer planos estrictos y protocolos internos para la aplicación
obligatoria de la investigación previa.
Formular un informe previo detallando la responsabilidad del
funcionario.
Fortalecimiento de la
investigación interna
Realizar capacitaciones constantes hacia las unidades jurídicas y de
control interno.
Realizar auditorías institucionales motivando sus hechos
Implementar bitácoras de auditoría.
Mejora en la Motivación
documental
Exigir que la resolución administrativa cumpla con los elementos
fácticos de la motivación
Publicar manuales o guías de buena práctica, redactando
fundamentaciones sólidas y que sirvan de precedente.
Coordinación
Interinstitucional
Implementar mecanismos formales con la Procuraduría General del
Estado y la Contraloría a fin de que se logre identificar responsables y
por consiguiente prosiga el procedimiento legal.
Uso de comparativas
internacionales
Analiza y adaptar prácticas útiles extranjeras.
Organizar seminarios internacionales
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¿Considera útil la incorporación de comparativas internacionales (legislación
colombiana) para perfeccionar la acción de repetición en Ecuador?
¿Considera útil la incorporación de
comparativas internacionales
(legislación colombiana) para
perfeccionar la acción de
repetición en Ecuador?
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CONCLUSIÓN
Dentro de la práctica administrativa se verifican varios factores que fortalecen la necesidad de
identificar la impericia para aplicar la acción de repetición. En primer lugar, es evidente que a menudo
las investigaciones internas de las instituciones públicas son deficientes, en el sentido de que, previo
a la interposición del procedimiento legal, no se efectúan las auditorías o indagaciones previas para
que se logre identificar a los presuntos funcionarios responsables. Además, del nulo seguimiento de
plazos perentorios, la escasez de recursos probatorios y la ausencia de motivación fáctica en los actos
administrativos, agrava aún más la perspectiva de que la acción de repetición se establezca de una
manera correcta y priva totalmente de cumplir con su objetivo.
Los perjuicios mencionados con anterioridad se traducen en la ineficacia del derecho de repetición, lo
que conlleva a que el afectado directo sea el Estado y la ciudadanía. Como se evidencia en el desarrollo
de los elementos del marco teórico y dentro de los resultados de las encuestas, la acción de repetición
no es efectiva porque carece de una indagación previa que identifique el daño causado y determine el
grado de responsabilidad de los servidores y del perjuicio económico causado. Esto supone una
pérdida de tiempo y recursos públicos, e incentiva la impunidad administrativa, dado que los
funcionarios negligentes evitan responder por los daños generados.
Respecto a los desafíos técnicos internos del procedimiento legal se demuestra la complejidad
probatoria que conlleva el mismo, ya que demostrar dolo o culpa grave exige medios de prueba sólidos
como lo son informes técnicos, peritajes y auditorías que, según lo mencionado por los profesionales
del derecho, presentan dificultad para adjuntarlos. A todo eso se suma la saturación de la carga
procesal de las unidades judiciales competentes para conocer las causas y las demás crónicas
procesales.
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