LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades, Asunción, Paraguay.
ISSN en línea: 2789-3855, marzo, 2023, Volumen IV, Número 1 p 3834.
DOI: https://doi.org/10.56712/latam.v4i1.531
Seguridad social en el Paraguay. Una mirada al seguro
social de los adolescentes asalariados
Social security in Paraguay. A look at the social security of salaried
adolescents
Juan Manuel Stete Ghiringhelli
jmstete@hotmail.com
Facultad de Derecho, Ciencias Sociales y Políticas / Universidad Nacional de Pilar
Pilar – Paraguay
Artículo recibido: 27 de marzo de 2023. Aceptado para publicación: 30 de marzo de 2023.
Conflictos de interés: Ninguno que declarar.
Resumen
El presente trabajo de investigación se trata de una revisión documental sobre la Seguridad social
en el Paraguay, con énfasis hacia los adolescentes asalariados, donde se menciona entre las
condiciones laborales, el derecho al seguro social, es decir, se realiza un análisis jurídico sobre
este derecho laboral del adolescente trabajador protegido, a partir de los 14 años de edad. La
metodología utilizada en la investigación es de tipo documental con enfoque cualitativo, para el
mismos, se recurrió a la revisión y análisis de distintos documentos, informes estadísticos
oficiales, así como con un soporte jurídico nacional e internacional sobre el tema. Las
conclusiones alcanzadas muestran que el grado de cumplimiento de este derecho laboral del
adolescente trabajador asalariado en Paraguay es nulo, donde la gran mayoría no poseen seguro
social, violando un derecho laboral fundamental en este segmento de la población. Pese a que el
Estado paraguayo ha ratificado todos los convenios de derechos humanos, principalmente la
Convención de los Derechos del Niño, en los hallazgos se evidencia que hasta hoy no se ha
podido evitar la reducción de la gran informalidad laboral reinante, en este grupo de trabajadores.
Palabras claves: adolescente, trabajador, seguridad social, derecho laboral
Abstract
The present research work is a documentary review on Social Security in Paraguay, with emphasis
on salaried adolescents, where the right to social security is mentioned among working
conditions, that is, a legal analysis is carried out on this Labor law of the adolescent worker
protected, from 14 years of age. The methodology used in the research is of a documentary type
with a qualitative approach, for which the review and analysis of different documents, official
statistical reports, as well as national and international legal support on the subject, were used.
The conclusions reached show that the degree of compliance with this labor right of the
adolescent salaried worker in Paraguay is nil, where the vast majority do not have social security,
violating a fundamental labor right in this segment of the population. Despite the fact that the
Paraguayan State has ratified all the human rights conventions, mainly the Convention on the
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ISSN en línea: 2789-3855, marzo, 2023, Volumen IV, Número 1 p 3835.
Rights of the Child, the findings show that until today it has not been possible to avoid the
reduction of the great prevailing labor informality, in this group of workers.
Keywords: adolescent, employee, social security, labor law
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Como citar: Stete Ghiringhelli, J. M. (2023). Seguridad social en el Paraguay. Una mirada al seguro
social de los adolescentes assalariados. LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y
Humanidades 4(1), 3834–3850. https://doi.org/10.56712/latam.v4i1.531
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INTRODUCCIÓN
La seguridad social es la “protección que ofrece una sociedad a personas y hogares, destinada
a garantizar el acceso a la asistencia sanitaria y la seguridad de los ingresos, particularmente en
situaciones de edad avanzada, desempleo, enfermedad, discapacidad, lesión profesional,
maternidad o pérdida del sostén” (OIT,2003, p. 11).
Una de las definiciones clásica de seguridad social es la desarrollada por Remola (1972)
conocida “como el conjunto de medidas adoptadas por el Estado para los ciudadanos, contra
aquellos riesgos de concreción individual que jamás dejarán de presentarse, por óptima que sea
la situación de conjunto de la sociedad en que vive” (p.6).
Pero esto no siempre fue así, al hacer una mirada hacia atrás en el tiempo, poco más de ciento
veinte años, el ser humano se encontraba totalmente desprotegido en cuanto a la seguridad
social. Nada de lo que hoy se legisla en el mundo sobre este tema existía. Esta disciplina
relativamente nueva viene acompañada del Derecho Laboral, también una disciplina como tal del
Siglo XIX., (Conferencia Internacional de Seguridad Social [CISS], 1996). El Derecho Laboral entre
sus fines tiene a su cargo la protección del trabajador en su relación de dependencia con el
empleador y a la vez asegurar su afiliación a un seguro social, en cambio el Derecho Social es
más amplio porque tiene por fin exclusivamente la protección bioeconomía de toda la población,
independientemente de ser trabajador o no (Organización Nacional del Trabajo [OIT], 2003).
El derecho de la seguridad social, como explica Grisolia (2016):
Nace a fines del siglo XIX con la crisis de la Revolución industrial. Comienzan a producirse
problemas con la aparición del proletariado, donde, en la población de operarios industriales:
surgen los accidentes de trabajo, temas familiares, etc. En los países industrializados (países de
Europa central, Inglaterra, Francia, España, Checoslovaquia y Alemania) aparece la necesidad de
protección frente a los problemas del industrialismo. Con anterioridad, los países del norte de
Europa (Dinamarca, Suecia, Noruega) ya tenían una legislación de beneficios sociales, pero
curiosamente las personas que se anotaban para ser beneficiarias de ellos perdían sus derechos
civiles y políticos, lo cual llevaba a que casi nadie se inscribió en las listas de ayuda. (p1)
Con el canciller alemán Otto Bismark, en 1883 a 1889, se da inicio a lo que se conoce como el
sistema de la seguridad social con aporte del empleador y del Estado, dando inicio al seguro
social obligatorio del trabajador, contra accidente y enfermedad. Juntamente con el inglés Lord
Willian Beveridge, son considerados los precursores de la Seguridad Social (OIT, 2002; Grisolia,
2016; Maldonado, 2021).
Esta nueva corriente de protección social desde sus inicios hasta antes de mediado el S. XX, se
extendió a la mayoría de los Estados del mundo, empezando por países de Europa luego Oceanía
y Estados Unidos en América, para en la actualidad ser difundida universalmente a través de
distintos acuerdos internacionales, especialmente el Convenio N.º 102 del año 1952 sobre la
Seguridad Social, de la OIT (Boza, 2014).
Como se puede evidenciar en la literatura, el seguro social ha tenido una amplio debate y
evolución a nivel mundial. Sin embargo, a pesar de su difusión en el ámbito académico, social y
judicial, aún no es una realidad su cumplimiento en las esferas laborales, haciendo necesario una
revisión de la literatura más específica respecto a su grado de cumplimiento de la teoría a la
práctica.
En este sentido, el presente trabajo de investigación hace referencia a la Seguridad social en el
Paraguay, con énfasis hacia los adolescentes asalariados. Este análisis jurídico sobre el derecho
laboral del adolescente trabajador protegido, a partir de los 14 años de edad, como dependiente,
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se enfoca en una de las condiciones jurídicas del adolescente trabajador, el derecho al seguro
social.
Es importante comprender el alcance conceptual del constructo de seguridad social en Paraguay,
que abarca esta investigación, partiendo de la definición del Manual del Asegurado (2017), que
la define como un sistema de protección social que pretende amparar a todos los habitantes de
una Nación, sin exclusiones ni limitaciones, y Seguro Social es un conjunto de beneficios y
prestaciones establecidos a favor de los trabajadores asegurados a una caja y que,
eventualmente, como en el caso del Instituto de Previsión Social -IPS-, se extienden a los
familiares del trabajador.
Si bien en Paraguay, constitucionalmente1 se reconoce el derecho de acceso universal a la
seguridad social, en la práctica lo que tiene que ver con el seguro social, con respecto a los
asalariados, se encuentra aún muy distante de lo establecido en el plexo normativo nacional y la
realidad de su verdadero goce (Constitución Nacional del Paraguay, 1992).
La investigación de esta problemática social se realizó por el interés de conocer cuál es la
implicancia del Seguro Social en los Adolescentes trabajadores en relación de dependencia en
Paraguay, así como también comprobar el control estatal en el cumplimiento de los planes de
protección social de este grupo de trabajadores.
En la mayoría de los casos, el trabajo adolescente se constituye en un problema social. En este
sentido, la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (2016), señala que el
adolescente que trabaja en relación de dependencia lo hace por obligación, y esto se debe a la
situación económica que vive el país, por su característica de subdesarrollado, donde refiere el
Instituto Nacional de Estadística INE-EPHC (2020), que la pobreza alcanza el 26,9% y la extrema
en 3,9% de la población.
En este sentido es fundamental el deber del Estado paraguayo, en la protección al adolescente
trabajador, con condiciones de trabajo justas, donde puedan desarrollar su ocupación con
dignidad, buscando su mejoramiento de calidad de vida y el de su entorno familiar, en
contraposición a los intereses mezquinos que defienden los empleadores. Las condiciones del
trabajo, puntualmente en lo referente al seguro social del asalariado precoz es una realidad que
se debe conocer.
La importancia de esta investigación documental se debe a que son limitadas las informaciones
existentes sobre este problema que enfrentan los adolescentes trabajadores. Por ende, el
presente artículo se fundamenta en la necesidad de abrir un espacio de reflexión y de generación
de conciencia sobre esta problemática social desde la perspectiva del derecho y, a través de
dichas informaciones, proponer recomendaciones sobre cómo hacer más efectivo el goce de su
derecho al seguro social obligatorio en el trabajador adolescente en relación de dependencia.
METODOLOGÍA
El presente trabajo ha sido desarrollado en la República del Paraguay, con respecto a los
adolescentes trabajadores en relación de dependencia del país. El nivel de la investigación es de
nivel descriptivo, de tipo documental, basado en una revisión bibliográfica de informes
estadísticos, informes de congresos, notas de diarios y más una compilación y discusión de
estudios referente a la relación existente entre la normativa laboral para adolescentes,
específicamente en cuanto a la Seguridad Social y la eficacia normativa.
1 Constitución Nacional del Paraguay 1992: Artículos 49, 54, 55, 57, 58, 61, 68 al 72; 89, 95, 99, 103 y
130.
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La investigación tiene un enfoque cualitativo, debido a que describe las ideas, hallazgos, teorías
y argumentos resultantes de los documentos analizados. Este enfoque se basa en métodos no
estandarizados, donde evalúa el desarrollo natural de los sucesos, no hay manipulación ni
estimulación con respecto a la realidad (Tamayo y Tamayo, 1999).
La fuente de información utilizada en el presente artículo es secundaria, ya que se trata de
trabajos realizados previamente por otros investigadores con universos referenciales a la
temática de estudio.
La unidad de análisis fueron todos los documentos sobre el tema encontrado en la base de datos
de repositorios de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), Organización
Internacional del Trabajo (OIT), Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO),
Instituto Nacional de Estadística (INE), revistas jurídicas, Portal web del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social (MTESS), Instituto de Previsión Social (IPS), Observatorio Laboral del
Mercosur, leyes y resoluciones, notas de diarios e informes de congresos.
Para el análisis de los documentos relacionados con el objeto de estudio, se establecieron
categorías, las cuales fueron de utilidad para los demás métodos de recolección de información
que se utilizaron en el desarrollo de la investigación. En la primera fase del artículo se programó
la búsqueda de investigaciones y experiencias relacionadas con la seguridad social, para lo que
se crearon unas categorías iniciales que guiaron la búsqueda: 1) derecho al seguro social. 2)
seguro social de jóvenes, 3) grado de cumplimiento.
Para la organización de los documentos, se creó una base de datos en Excel (tabla1), con los
siguientes campos, categoría de análisis, fuente, título del documento y aporte teórico -
referencial. Una vez organizada la información, se agruparon los documentos en tres núcleos
temáticos según categoría de análisis.
Tabla 1
Clasificación documental
CATEGORÍAS FUENTES TÍTULO
Derecho al
seguro social
González (1968). Aspectos sanitarios de la Guerra de la Triple
Alianza.
Conferencia
Interamericana de
Seguridad Social (CISS)
Creación del Instituto de Previsión Social (I.P.S.)
en Paraguay
OIT (2003) Garantiza de la seguridad social
Ley N°98/ 92 Establece el régimen unificado de Jubilaciones
y Pensiones
Manual del Asegurado
(2008).
Instituto de Previsión Social (I.P.S.) en Paraguay
ABC color (2022) Deuda del estado paraguayo con el IPS
Céspedes (1997). Informe DDHH en Paraguay.
La Nación (2017). Prestaciones Económicas del Instituto de
Previsión Social (IPS)
Navarro y Ortiz (2021) La seguridad social en el Paraguay y sus
desafíos en contexto de la COVID 19
Navarro, Bernardo y Ortiz
(2014).
Sistemas de jubilación; Jubilación; Pensiones;
Sistema de pensiones; Jubilados;
Paraguay
OIT (2021) Cobertura de Seguridad
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Boletín Estadístico de
Seguridad Social (2019)
Boletín informativo N°80/19. IPS
Observatorio Laboral
(2022)
Indicadores de empleo
Seguro social
de jóvenes
CISS (1996) Una aproximación global a los sistemas de
seguridad social en América del Norte
O.I.T. (1919) Preámbulo de la constitución
Montt, et, al. (2021) La seguridad social en el Paraguay y sus
desafíos en contexto de la COVID-19.
Convención sobre los
Derechos del Niño (1989)
Ley Nº 57/90
Navarro y Ortiz (2014) Sistemas de jubilación; Jubilación; Pensiones;
Sistema de pensiones; Jubilados;
Paraguay
Observatorio Laboral
(2022),
Indicadores de empleo nacional
Stete (2021) Condiciones Laborales y Jurídicas de los
Adolescentes Trabajadores en Relación de
Dependencia de la Ciudad de Pilar
Grado de
cumplimiento
Paraguay-OIT (2017) Paraguay: Protección social en salud:
reflexiones para una cobertura amplia y
equitativa.
Ovando (2020) Nuevas formas de empleo en Paraguay
Secretaría Nacional de la
Juventud [SNJ] (2018)
Hacia una Política Pública Integral Paraguay
Joven 2030
Montt et al. (2021) La seguridad social en el Paraguay y sus
desafíos en contexto de la COVID-19
Reinecke, G., & Velasco, J.
(2022).
Políticas de empleo durante el COVID-19 en
América Latina y el Caribe. De la protección
laboral a los subsidios a la contratación
WEIL (2008) Un planteamiento estratégico de la inspección
del trabajo.
Stete (2021) Condiciones laborales y jurídicas de los
adolescentes trabajadores en relación de
dependencia de la ciudad de Pilar.
Guía de Coordinación
Interinstitucional (2017)
Fuente: elaboración propia en base a los documentos revisados.
Finalmente, de los documentos analizados, se extrajeron los datos más relevantes que
responden a las categorías de analizadas definidas en el estudio y que se presentan en los
resultados en el orden correspondiente, los cuales permitieron tener un panorama más claro de
la situación actual del fenómeno de estudio. Finalmente, se realizó un análisis global mediante
el cual se identificaron las convergencias y divergencias de cada categoría de análisis, de
acuerdo a los aportes teóricos y se formularon ciertas hipótesis, conclusiones y
recomendaciones que contribuyen con estudios de mayor alcance sobre la problemática
analizada.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Esta sección presenta una síntesis de los hallazgos y aspectos más relevantes encontrados en
los documentos revisados, los cuales son interpretados y discutidos para comprender las
afinidades y diferencias de los autores y permitir la presentación de un estado del arte sobre la
Seguridad social en el Paraguay, con énfasis hacia los adolescentes asalariados.
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La Seguridad Social en Paraguay
Paraguay, al igual que en otros países del mundo, no escapa a la obligatoriedad de la aplicación
del seguro social como derecho fundamental para toda persona, más aún para aquellas personas
de escasos recursos económicos que no puedan afrontar las contingencias que puedan ocurrir
durante su vida. Es la asistencia social del Estado, juntamente con las políticas de empleo, de
vivienda, vejez, y salud pública, entre otros, que se realizan con el fin de procurar el bienestar
económico y social de la población.
En cuanto a los inicios de la seguridad social en Paraguay, lo que más se atendía era la salud de
la población, que organizaba el Estado, aunque no satisfacía y la mayoría asistía a los médicos
yuyos - recetas a base de hierbas-, también una forma de paliar la desgracia socioeconómica de
huérfanos, desvalidos, mendigos, ancianos, etc. de gran parte de la población, lo constituían los
patronatos y las instituciones de beneficencia formados por la sociedad civil. Paraguay tuvo una
época muy dura política, social y económicamente, con la guerra de la Triple Alianza, que duró 6
años, lógicamente con toda la consecuencia que produjo, lo cual dejó al país de manera anormal
una población con muchas carencias. Por Decreto del 1º-XII-1869 se creó la Comisión Protectora
de los paraguayos desvalidos y huérfanos (González, 1968).
El Instituto de Previsión Social (I.P.S.), encargado de poner en vigencia los seguros sociales en
el país fue creado por el Decreto-ley Nº 17.071 del 18 de febrero de 1943, y entonces el ministerio
de Salud pasó a llamarse Ministerio de Salud Pública y Previsión Social. Posteriormente, el IPS,
fue independizado y convertido en institución autárquica (Morales, 1995).
Para la OIT, (2002):
La seguridad social debe asegurar la protección garantizada en las nueve ramas de la seguridad
social tal como se examina según el orden seguido por el Convenio Nº102 de la OIT, y que son
asistencia médica, Prestaciones monetarias de enfermedad, Prestaciones de desempleo,
Prestaciones de vejez, Prestaciones en caso de accidentes del trabajo y de enfermedades
profesionales, Prestaciones familiares, Prestaciones de maternidad, Prestaciones de invalidez,
Prestaciones de sobrevivientes (pp.17-43).
Aunque en Paraguay algunas de estas asistencias el Estado aún no puede afrontar, como ser el
fondo de desempleo. No obstante, está definido, que dentro de la seguridad social se encuentra
el Seguro Social (CIESS, 2015), que es un instrumento típico de la previsión social, instaurado con
la creación del Instituto de Previsión Social (I.P.S.), organismo que tiene a su cargo la
administración. Esta resolución pasó por muchas modificaciones, para lograr una cobertura
mayor en su campo de aplicación y para que llegue a todos los trabajadores en relación de
dependencia, inclusive a los funcionarios de las entidades autónomas, también a trabajadores
independientes y a funcionarios del Ministerio Público, exceptuando a los funcionarios públicos
de la Administración Central, ya que los mismos poseen sus respectivas Cajas. La Ley N°98/ 92
por la que se rige actualmente el sistema de previsión, rige principalmente para el trabajador
asalariado que a su vez alcanza a la esposa, compañera e hijos y eventualmente a sus padres.
Esta ley establece que el seguro social provee prestaciones asistenciales en salud a trabajadores
asalariados dependientes, jubilados y pensionados, y a sus respectivos familiares, así como
prestaciones económicas de largo plazo, denominadas Jubilaciones y Pensiones, a los
trabajadores que han reunido los requisitos de edad y aportes necesarias. Esta cobertura integral
(Salud y Jubilaciones), convierte al Seguro Social del IPS en el más importante del país, y lo ubica
a nivel iberoamericano como uno de los Seguros Sociales con la mayor gama de prestaciones
para sus Asegurados (Manual del Asegurado, 2008). Sus recursos de financiamiento principales
son, un aporte obrero patronal y del Estado, consistente en cuota mensual de los trabajadores
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9% de sus salarios, cuota mensual de los empleadores 14% calculado sobre los salarios de sus
trabajadores a lo debe sumarse el 2,5% más (1,5 MSP y BS –Senepa-, y el 1% MTESS – SNPP-
Sinafocal) y el aporte del Estado 1,5% sobre el monto de los salarios sobre los cuales imponen
los empleadores. En relación a este último punto es importante mencionar que el Estado nunca
aportó desde la fundación del I.P.S.; por lo que su deuda al organismo es varias veces millonaria
en dólares, calculado según la prensa (ABC color, 2022) en más de 456 millones.
Según el Boletín Estadístico de Seguridad Social (2019), Paraguay posee una población de
7.079.327 habitantes, la cantidad de 1.579.512 es la población ocupada en calidad de
empleado/obrero privado y también sumado a estos los empleados domésticos. Y de esta
cantidad sólo 494.673 aportan al Seguro Social de IPS, o sea, el 30,9% de la población obrera en
relación de dependencia. Para la OIT (2021) la media en Latinoamérica de la cobertura en
seguridad social es de 61% de su población y en Paraguay solo alcanza el 24, 5 %. Con estos
datos se evidencia que existe un alto grado de trabajo informal, más aún cuando el Boletín
Estadístico del MTESS (2019) explica que, de la población ocupada, 6 de cada 10 trabajadores
asalariados tienen un empleo informal. No obstante, se va aumentando la cantidad de afiliados
al seguro social en el país, ya que, según el Observatorio Laboral (2022), se llega a 758. 660
asalariados, cantidad aún ínfima.
El adolescente trabajador y el Seguro social
El trabajo es una actividad que ha existido siempre en todo el mundo, desde el principio
enmarcada en la explotación de trabajadores adultos, quienes trabajaban casi sin derechos,
siguiendo la misma suerte la actividad realizada por niños y adolescentes, en el recorrido de la
historia se puede decir que los menores de edad acompañaron esa actividad silenciosa de los
mayores.
Existió la época donde se despreciaba la vida de los menores trabajadores (niños y adolescentes)
en grado superlativo, se precisaba mano de obra barata, de cualquier clase, llegando hasta el
desprecio a la vida del menor de edad, en la etapa de la revolución industrial. Y cuando se habla
de condiciones laborales deplorables también se debe entender que no existía una seguridad
social para los mismos (CISS, 1996).
Si bien desde antes de 1919 ya se contaban con algunas leyes en defensa del trabajador, hasta
la fecha existen muchos derechos laborales que no son garantizados, y entre ellos la seguridad
social de los adolescentes trabajadores. Así, en el preámbulo de la constitución de la OIT (2009),
ya se consideraba “la existencia de condiciones de trabajo que entrañan tal grado de injusticia,
miseria y privaciones para gran número de seres humanos.” (p. 5)
Según Montt, et, al. (2021):
En 1992 con la nueva Constitución del Paraguay, se incorpora la obligatoriedad de la seguridad
social para los trabajadores dependientes y su familia, así como la promoción de su extensión
hacia todos los sectores de la población Posteriormente se han extendido los grupos afiliados al
seguro social de IPS, como por ejemplo en el año 2015, y a través de la Ley 5 407, que integró a
las trabajadoras domésticas a la afiliación obligatoria con el pasar de los años, se fueron creando
Cajas vinculadas a sectores ocupacionales específicos, alcanzando un total de ocho, como por
ejemplo la Caja Bancaria y afines o la Caja Ferroviaria. (p.9)
La Convención sobre los Derechos del Niño, que también son los derechos del adolescente,
dispone en su Art. 1º que: a los efectos de la presente Convención, se entiende por niño todo ser
humano menor de dieciocho años, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya
alcanzado antes la mayoría de edad, hizo efectivo sus derechos, cambiado diametralmente la
visión y responsabilidad hacia el trabajador adolescente. Paraguay suscribió esta convención
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surgida de las Naciones Unidas e incorporó a su legislación interna mediante la Ley Nº 57/90,
con el compromiso de cumplir lo establecido en la misma e ir mejorando la situación en que se
encuentran muchos adolescentes, para la eliminación de la explotación laboral infantil.
Sin embargo, actualmente la actividad laboral del adolescente dependiente se visualiza más
como una ayuda, antes que un trabajo que debe ser remunerado y que debe regirse por las
normas del derecho laboral. Se menosprecia el trabajo adolescente, violándose así varios de sus
derechos laborales, condenándolos a la pobreza. Lo ideal sería que los adolescentes se
dedicaran solo a estudiar y cultivarse intelectualmente, pero la realidad de muchos les exige
realizar todo tipo de labores económicas desde temprana edad.
La familia necesita para subsistir la colaboración de todos sus integrantes, entre ellos los
adolescentes y hasta muchas veces los propios niños. Este trabajo adolescente si bien se
encuentra regulado, muchos de ellos se encuentran al margen de la legislación laboral, en
condiciones de precariedad, que exponen a estos dependientes en cuanto a la salud y educación
principalmente.
En las relaciones laborales con las personas adolescentes, se observan muchas deficiencias y
vulneraciones a varios de sus derechos y por supuesto también hay carencia en la seguridad
social, que lo llevan a un estado de total indefensión en cuanto a sus derechos como trabajador
dependiente. Esto se explica por factores económicos, sociales y culturales, pues el adolescente
es un trabajador precoz por obligación, por ende, no protesta ni defiende sus derechos, aunque
muchas veces ni los conoce. Y además de todas las barreras que impiden al adolescente a
realizar su labor acorde a la legislación a fin, también está la familia que prioriza el aporte
económico, antes que, a sus miembros, que ve con buenos ojos, que hace el trabajador
adolescente, sin importar las condiciones de trabajo de sus hijos, siendo esta clase de proceder
una cuestión cultural en la sociedad.
Esta problemática es mundial, y Paraguay no está exento de este flagelo, los empleadores que
contratan con los adolescentes buscan abaratar sus gastos, a costa del enorme perjuicio hacia
el adolescente, privándolos de estudiar, descansar y recrearse.
El Código de Trabajo de Paraguay, define al Trabajo como toda actividad humana, consciente y
voluntaria, prestada en forma dependiente y retribuida, para la producción de bienes o servicios.
Establece, además, que todo trabajador debe tener la posibilidad de una existencia digna y el
derecho a condiciones justas en el ejercicio de su trabajo (Art. 8 y 15).
Por otra parte, la Convención Internacional de los Derechos del Niño, define también como “niño”
a todo ser humano menor de 18 años, salvo que en virtud de la ley haya alcanzado antes la
mayoría de edad. En el caso de Paraguay, por la Ley Nº 2169/03, establece que niño es toda
persona humana desde la concepción hasta los 13 años y adolescente desde los 14 hasta los 17
años de edad.
En la etapa de la adolescencia se experimenta una transformación de la persona, en el niño
comienza a ver cambios en su cuerpo y en su mente que lo lleva al camino de la edad adulta. La
adolescencia es considerada como una etapa de vulnerabilidad, donde las personas empiezan a
exponerse a la vida de una forma diferente, en que antes no lo estaban. Las actividades laborales
que realizan los adolescentes, siempre que sea legal, están permitidos (Art.32 CDN). De ahí la
importancia de que el trabajo adolescente dependiente sea un trabajo formal, ya que en el trabajo
informal no existe un empleador responsable. No se visibilizan los trabajadores adolescentes por
no existir registros oficiales completos de los mismos, para saber si están haciendo el trabajo en
las condiciones laborales legalmente establecidas. Si bien es cierto que el trabajo adolescente
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sirve para aprender un oficio y apoyar el ingreso familiar, también debe tenerse en cuenta que
quienes desempeñan estas tareas deben hacerlo en labores que no perjudiquen su salud.
Según el código de la Niñez y Adolescencia, el trabajo adolescente protegido es aquel realizado
por los adolescentes, es decir entre 14 y 17 años de edad (art. 58), en la medida en que se
cumplan los requisitos contemplados en el Código de la Trabajo, y el propio Código de la Niñez
y Adolescencia, además de los Convenios de la OIT, la Convención sobre los Derechos del Niño
y demás normativa nacional referente a este caso.
El trabajo adolescente formal, el permitido, que es el que se realiza con las formalidades que
establece la ley, es también una experiencia que ayuda a la formación, con disciplina y sentido
de la responsabilidad, para así formar un adulto que pueda ser útil para sí y para la sociedad.
Todo trabajador necesita tener un plan de seguridad social, porque está expuesto
permanentemente a accidentes o enfermedades como consecuencia del trabajo realizado. Es un
derecho humano proclamado por la Declaración Universal de los Derechos Humanos, así como
por el PIDESC y la O.I.T., lo que recoge la normativa interna iniciada por la Constitución Nacional,
luego por las leyes vigentes, como la Ley del IPS Nº98/92, especialmente en lo que tiene que ver
con las personas incluidas en el seguro social, en la cual se establece por el Art. 2 Los
trabajadores asalariados que prestan servicios o ejecutan una obra en virtud de un contrato de
trabajo, verbal o escrito, cualquiera sea su edad y el monto de la remuneración que perciban y el
Dto-Ley Nº 1860/50, que establece los beneficios que el seguro social del IPS comprenden, como
ser los riesgos de accidentes, enfermedad y maternidad, invalidez y jubilación. Que un trabajador
asalariado trabaje sin ser afiliado del seguro social del IPS está mal y debe ser inmediatamente
inscripto en la seguridad social por parte de su empleador, pero si el asalariado es un trabajador
adolescente, eso es criminal, más aún sabiendo que hay más probabilidades que un adolescente
sufra una lesión en el trabajo a que un adulto, por la impericia en el trabajo subordinado.
Para el año 2021, Paraguay contó con una población estimada de 7.252.672 habitantes, de los
cuales el 16,2% de la población está comprendida entre las edades de 14 a 17 años, es decir
entonces, que existen 1.174.933 adolescentes en el país. Y sin embargo, en el año 2019, no
alcanzó ni siquiera a 160 los adolescentes afiliados al seguro social del IPS, ya que los datos
oficiales no son uniformes y por un lado figura sólo 87 (MTESS, 2019), y por otra fuente de
información, figuran 154 los afiliados adolescentes en ese mismo año, pero esta vez con el
informe de la Dirección de Aporte Obrero Patronal de IPS, como se explica esto?, más aún
cuando Navarro y Ortiz (2014), mencionan que “sólo el 2% aporta de los trabajadores
adolescentes” (p.91), evidentemente hay una falta de fiscalización estatal enorme hacia este
grupo de trabajadores del sector privado. El Observatorio Laboral (2022), da cuenta que respecto
a las Condiciones de trabajo del trabajador joven (15-29 años), trabajan de manera informal 71%.
Para el caso de la fijación de condiciones de trabajo para el adolescente en relación de
dependencia, la ley exige se celebre en forma expresa, escrita, con venia de los padres. Reviste
ese acuerdo de partes como una sobreprotección al derecho del trabajador y su seguridad social,
que el Estado lo hace en cumplimiento de su función como garante del cuidado del adolescente,
especialmente por su condición de persona en desarrollo, que debe ser protegido por el Estado
en forma integral, ya que en el registro del Adolescente Trabajador (RAT) establece que el
empleador debe inscribirlo en la seguridad social.
Como quedó expresado más arriba, el Código de la Niñez y Adolescencia obliga a que dentro del
RAT, se haga constar el número de inscripción del seguro social (Art.60, inc c). Con esta norma
los adolescentes trabajadores también son afiliados o cotizantes del seguro social del IPS y
tienen cubiertas las contingencias en cuestiones de accidente del trabajo y enfermedades
profesionales y no profesionales; es decir una cobertura de salud; permitiéndole acceder a los
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beneficios de la seguridad social que los trabajadores dependientes poseen, incluidos también
las prestaciones económicas, en contraposición a los trabajadores en empleos informales que
no poseen estos beneficios sociales.
Así como se expuso en el Trabajo de Investigación Condiciones Laborales y Jurídicas de los
Adolescentes Trabajadores en Relación de Dependencia de la Ciudad de Pilar, (Stete,2021),
dentro de la encuesta realizada a 34 adolescentes trabajadores de esa ciudad, del análisis de los
resultados, a la pregunta si el adolescente cuenta con seguro de IPS, saltó a la luz que el 100%
han referido que no cuentan con el acceso al sistema previsional del IPS; a la pregunta si fue
visitado en su lugar de trabajo por inspectores del MTESS o del IPS, el 97% ha expresado que
nunca ha sido visitado por los mismos y a la pregunta, si tiene conocimiento de sus derechos
laborales?, el 76% expresó que no poseen dichos conocimientos; por lo tanto se concluye que los
adolescentes trabajadores que van a trabajar en relación de dependencia, lo hacen en total
desconocimiento de sus derechos laborales, sin seguro social, huérfanos de ese derecho
humano fundamental, y de la protección estatal.
Incumplimiento del registro en el seguro social
En Paraguay es muy poca la cobertura en salud para los trabajadores asalariados del sector
privado, es decir, del I.P.S, que solo alcanza el 21% frente al 70,9 % de los que no poseen ningún
tipo de seguro (OIT – Paraguay, 2017), aunque se verifican leves repuntes como ser la elevación
en 2019 al 36% (Ovando, 2020), estos números de por sí negativos se agrava con los
adolescentes, ya que tres de cada cuatro trabajadores jóvenes ocupados en Paraguay trabajan
sin gozar de los beneficios que proporciona un trabajo formal con seguro social y jubilación.
Desde luego Montt et al. (2021), refieren que Paraguay es uno de los países con mayor incidencia
del empleo informal en Latinoamérica p.33. A pesar de la incorporación de trabajadores al sector
formal en los últimos años, en 2019, el 69,6 por ciento de la población paraguaya ocupada
trabajaba en la informalidad (Reinecke y Velasco, 2022).
En caso del incumplimiento de las normas laborales, provocado por el empleador, el Código de
Trabajo (Libro V), establece las sanciones, que son pecuniarias y van de 10 hasta 50 jornales
mínimos, que se duplicará en caso de reincidencia. Estas sanciones son aplicadas por el órgano
administrativo del MTESS, en su trámite correspondiente.
También, para el caso del control del cumplimiento de la inscripción de las leyes del seguro social
obligatorio, se encuentran los Inspectores o fiscalizadores del I.P.S, pero se debería incrementar
el número de dichos fiscalizadores ya que con la cantidad que actualmente, cuenta para todo el
país con una docena, donde uno ejerce de jefe. Este trabajo lo realizan en todo el país solamente
13 funcionarios, todos con sede en la capital Asunción (Boletín N° 80/19 IPS), por lo que
necesitan también transporte y viatico por los días de trabajo en el interior – lo que muchas veces
desalientan la inspección, que lo realizan aleatoriamente causando un resultado muy poco
eficaz. Las sanciones que establece la ley de IPS son de multa al empleador.
El incumplimiento de las funciones de los fiscalizadores del IPS, afecta gravemente al
adolescente trabajador dependiente. Porque le priva de todos los beneficios sociales que el
seguro social presta (asistencia médica, medicamentos, subsidios por enfermedades
profesionales, no profesionales), al adolescente y a quienes dependan de él. Y también su aporte
obrero (9%) mensual ya va para el día de mañana cuando complete los años, poder disfrutar de
una jubilación. De todo esto les privan los empleadores explotadores, solo por ahorrarse dinero,
sin imaginarse el daño que causan al adolescente trabajador, sin un comprometido control
estatal. De ahí la importancia de la labor que cumplen los Fiscalizadore o inspectores del Trabajo,
por lo que se debe tener una dotación importante de esa clase de empleados del Estado, caso
contrario no se podrá reducir esta clase de trabajos para los Adolescentes.
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Al respecto de la cantidad de inspectores, la OIT (2009) recomienda que haya un inspector por
cada 10.000 trabajadores en las economías de mercado desarrolladas, uno por 20.000 en las
economías en transición y uno por 40.000 trabajadores en los países menos desarrollados. (Un
planteamiento estratégico de la inspección del trabajo. (Weil, 2008).
Este control de las normas laborales y de la seguridad, e higiene del trabajo es de rango
constitucional. El control que se realiza a los empleadores a su vez, se vincula con la verificación
de presentación y pago de planillas para la seguridad social y de registro obrero patronal. Es ahí
donde reside la clave de las inspecciones que se realizan en todas las instituciones (secretaria
de la Función Pública [SFP], 2012).
Del mismo modo el MTESS dispone de una dotación reducida de Fiscalizadores del Trabajo, tan
solo 20 en todo el país y los fiscalizadores del IPS menor aún (Stete, 2021), lo que denota el poco
cumplimiento del cumplimiento de sus obligaciones con las Convenciones sobre los derechos
humanos de los trabajadores establecidos por la OIT y la CDN.
Como parte del proceso de automatización y control que se viene desarrollando en forma
consistente tanto del Instituto de Previsión Social (IPS), la secretaria de Estado de Tributación
(SET) y el Ministerio del Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS), según la Resolución MTESS
N° 835/16 por la cual ha introducido un sistema obligatorio de comunicación a través de la página
web del Ministerio. Entre otras mejoras también se encuentra vigente la Guía de Instrucción para
inspectores del Trabajo, en casos de Trabajo infantil y/o Adolescente (MTESS, 2020).
Además de recurrir al órgano administrativo también lo puede hacer ante el jurisdiccional, que en
este caso es competencia del Juzgado del fuero de la Niñez y Adolescencia (Art.161 inc. g.),
superando la incertidumbre de la competencia judicial, iniciando un juicio propiamente dicho. El
trabajador puede recurrir a la Defensa Pública gratuita a los efectos de evitar gastos para recurrir
a la justicia. También existe una etapa extrajudicial, cual es la Mediación2, instancia que es muy
utilizada últimamente para casos de conflictos de intereses laborales.
También se puede recurrir al Ministerio Público o Comisaria Policial más cercana para denunciar
el hecho o conducta de evasión de aporte a la previsional de salud, recientemente establecido3.
A este efecto existe una Guía de Coordinación Interinstitucional, que establece los pasos a seguir
en caso de la violación a los derechos de los trabajadores adolescentes, donde cita a todas las
instituciones que tienen que ver en la protección a este grupo de trabajadores, en sus derechos
laborales y de seguridad social (Manual del asegurado, 2017). El ejercicio de los derechos del
adolescente está plenamente garantizado, según lo dispone el (Art. 7 del CNyA). El ejercicio de
los derechos y de la efectividad de las garantías consagradas en este Código, se materializan a
través del Sistema de Administración de Justicia especializada establecido en este código.
CONCLUSIONES
El trabajo es una forma de inserción social, que a su vez independiza económicamente al
trabajador, y debido a la alta tasa de pobreza en el país, actualmente, la mayoría de los
adolescentes se inician en el trabajo dependiente, que cada vez son más, sin conocer sus
derechos laborales, entre los cuales se encuentra el derecho al seguro social, teniendo enfrente
a su empleador que si bien ya se encuentra en una posición superior, también niega ese derecho
que protegen a sus subordinados de toda contingencia que durante el desarrollo de su contrato
de trabajo.
2 Acordadas CSJ N°198/00 y Acordadas CSJ N° 361 y 369 del año 2005
3 Ley Nº5655/16, que establece sanción penal a la evasión de aportes a la Seguridad Social.
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Debido a la aún poca visibilización de esta realidad del adolescente trabajador en relación de
dependencia, existen políticas públicas que deben implementarse para combatir esta condición
de trabajo que conspira con la calidad de vida del asalariado precoz.
Por lo expuesto, es necesario realizar conjuntamente con las instituciones afines al control de
cumplimiento de este derecho de seguridad social, jornadas de capacitación y concienciación
para toda la población, principalmente para los adolescentes trabajadores y sus empleadores.
Se deben realizar mayores alianzas estratégicas interinstitucionales para compartir una sola
información oficial estadística especialmente en cuanto al registro de los trabajadores
asalariados y si están afiliados en el seguro social, esto es, un trabajo coordinado entre el MTESS
y el IPS, así como también con la CODENI
Fortalecer el presupuesto para aumentar la cantidad de funcionarios del MTESS y del I.P.S., que
realicen funciones de Fiscalización de la Seguridad Social, especialmente el efectivo control y
sistema de verificación de afiliación en el Instituto de Previsión Social de los trabajadores
adolescentes dependientes en todo el país, reduciendo así la evasión al seguro social, lo que
contribuirá a la formalización del empleo.
Por último, se debe involucrar a la academia, ya que la investigación sobre temas adolescentes
y su relación con el trabajo dependiente es muy escaso, considerando esto que sirve como
insumo al Estado para potenciar políticas públicas y mejorar así esta realidad que cada vez va
más en aumento.
En fin, que el Estado cumpla su compromiso con la Convención de los Derechos del Niño y
Adolescente, en priorizar recursos financieros para este grupo etario, ante cualquier otro
proyecto (Art.4 Convención de los Derechos del Niño)
La Seguridad Social es un derecho fundamental de todo ser humano, y más aun de un trabajador,
con cobertura de salud, ante las contingencias que puedan ocurrir en su lugar de trabajo, o de
enfermedades que contraiga, por lo que es un grave hecho que un trabajador no cuente con un
Seguro Social, y esto se agrava cuando el trabajador con esa carencia es un adolescente.
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