DOI: https://doi.org/10.56712/latam.v7i3.6064  
Aplicación del control de convencionalidad: estudio de la  
sección segunda del consejo de estado, 2019-2025  
Application of conventionality control: a study of the second section of the  
council of state, 2019-2025  
Mario Hernán Afanador Sánchez  
afanadormario@javeriana.edu.co  
https://orcid.org/0009-0005-3046-8290  
Pontificia Universidad Javeriana  
Bogotá – Colombia  
Artículo recibido: 05 de febrero de 2026. Aceptado para publicación: 22 de junio de 2026.  
Conflictos de Interés: Ninguno que declarar.  
Resumen  
El artículo analiza cómo la Sección Segunda del Consejo de Estado ha incorporado o condicionado el  
control de convencionalidad en su jurisprudencia entre 2019 y 2025, especialmente en procesos  
disciplinarios con impacto sobre derechos políticos de servidores públicos de elección popular. A  
partir de doce decisiones representativas, se identifica una práctica no uniforme: en algunas  
providencias, el estándar del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos opera  
como razón decisoria para anular sanciones; en otras, se reconoce su relevancia, pero se subordina  
al precedente constitucional interno. El estudio sostiene que la variación responde a cuatro factores:  
intensidad de la sanción, relación con el precedente constitucional, concepción del rol del juez  
administrativo y naturaleza jurídica del acto o norma controlada. Se concluye que la coherencia del  
control judicial disciplinario exige criterios explícitos de activación del parámetro convencional.  
Palabras clave: control de convencionalidad, Consejo de Estado, derechos políticos,  
Convención Americana sobre Derechos Humanos, derecho disciplinario, bloque de constitucionalidad  
Abstract  
This article analyzes how the Second Section of Colombia's Council of State has incorporated or  
conditioned conventionality control in its case law between 2019 and 2025, especially in disciplinary  
proceedings affecting the political rights of popularly elected officials. Based on twelve representative  
decisions, the study identifies a non-uniform practice: in some rulings, the standard derived from  
Article 23 of the American Convention on Human Rights operates as a main reason for annulling  
sanctions; in others, its relevance is acknowledged but subordinated to domestic constitutional  
precedent. The article argues that this variation responds to four factors: the intensity of the sanction,  
the relation with constitutional precedent, the conception of the administrative judge's role, and the  
legal nature of the act or norm under review. It concludes that coherent disciplinary judicial review  
requires explicit criteria for activating the conventional parameter.  
Keywords: conventionality control, Council of State, political rights, American Convention on  
Human Rights, disciplinary law, constitutionality block.  
LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades, Asunción, Paraguay.  
ISSN en línea: 2789-3855, junio, 2026, Volumen VII, Número 3 p 1780.  
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Cómo citar: Afanador Sánchez, M. H. (2026). Aplicación del control de convencionalidad: estudio de  
la sección segunda del consejo de estado, 2019-2025. LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias  
Sociales y Humanidades 7 (3), 1780 – 1795. https://doi.org/10.56712/latam.v7i3.6064  
LATAM Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales y Humanidades, Asunción, Paraguay.  
ISSN en línea: 2789-3855, junio, 2026, Volumen VII, Número 3 p 1781.  
INTRODUCCIÓN  
El control de convencionalidad se ha consolidado, dentro del Sistema Interamericano de Derechos  
Humanos, como una técnica de garantía orientada a asegurar la efectividad interna de los  
compromisos asumidos por los Estados parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos  
(CADH). Desde el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, la Corte Interamericana de Derechos  
Humanos (Corte IDH) sostuvo que los jueces nacionales deben verificar la compatibilidad entre las  
normas internas aplicables y la Convención, tomando en cuenta la interpretación realizada por el  
tribunal interamericano (Corte IDH, 2006a). Posteriormente, en Trabajadores Cesados del Congreso vs.  
Perú, la Corte reforzó el carácter oficioso de ese deber, al señalar que todas las autoridades judiciales  
están llamadas a ejercerlo dentro del ámbito de sus competencias (Corte IDH, 2006b).  
En Colombia, la recepción de este deber se articula con el bloque de constitucionalidad. El artículo 93  
de la Constitución Política permite integrar al parámetro de control los tratados internacionales de  
derechos humanos ratificados por el Estado. La Corte Constitucional desarrolló esta figura desde la  
Sentencia C-225 de 1995, al sostener que ciertas normas internacionales tienen jerarquía  
constitucional o sirven como criterio de validez del derecho interno (Corte Constitucional, 1995;  
Uprimny, 2006). Por ello, el control de convencionalidad no ingresa al ordenamiento colombiano como  
un mecanismo aislado, sino a través de una estructura constitucional que condiciona su alcance.  
La tensión se vuelve especialmente visible en el derecho disciplinario. El artículo 23.2 de la CADH  
dispone que los derechos políticos solo pueden ser restringidos por condena de juez competente en  
proceso penal, entre otras causales allí previstas (Organización de los Estados Americanos [OEA],  
1969). La Corte IDH ha interpretado este precepto de manera estricta en los casos López Mendoza vs.  
Venezuela y Petro Urrego vs. Colombia, al concluir que la destitución o inhabilidad de funcionarios  
elegidos popularmente no puede ser impuesta por autoridades administrativas cuando afecta el  
ejercicio de derechos políticos (Corte IDH, 2011, 2020).  
El modelo colombiano ha mantenido, sin embargo, competencias disciplinarias amplias en cabeza de  
la Procuraduría General de la Nación (PGN), incluso respecto de servidores de elección popular.  
Aunque la Ley 2094 de 2021 buscó ajustar el régimen disciplinario a la sentencia Petro Urrego mediante  
la atribución de funciones jurisdiccionales a la PGN y la previsión de control judicial, el alcance de esa  
adecuación sigue siendo debatido. En este escenario, la Sección Segunda del Consejo de Estado ocupa  
un lugar central, pues es el juez natural de legalidad de estos actos disciplinarios que afectan a  
servidores públicos elegidos popularmente.  
El presente artículo se pregunta cómo ha aplicado la Sección Segunda del Consejo de Estado el control  
de convencionalidad en casos de sanciones disciplinarias con incidencia en derechos políticos entre  
2019 y 2025, y cuáles factores explican las variaciones observadas en su uso. La hipótesis sostiene  
que la Sección Segunda no aplica el control de convencionalidad de manera uniforme; no obstante, la  
variación no es aleatoria, sino que responde a criterios jurídicos identificables: la intensidad de la  
sanción, la relación con el precedente constitucional, la concepción del rol del juez administrativo y la  
naturaleza jurídica del acto o norma objeto de control.  
El objetivo del artículo es examinar doce decisiones representativas de la Sección Segunda, proferidas  
entre 2019 y 2025, para identificar tendencias de aplicación, criterios implícitos y tensiones  
interpretativas. La contribución del texto consiste en ordenar analíticamente un campo jurisprudencial  
reciente que hasta ahora no ha sido sistematizado de forma específica respecto de esta Sección, este  
periodo y esta materia. Para ello, el artículo presenta el marco conceptual, expone la metodología,  
desarrolla los resultados del análisis jurisprudencial, discute sus implicaciones y formula conclusiones.  
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ISSN en línea: 2789-3855, junio, 2026, Volumen VII, Número 3 p 1782.  
METODOLOGÍA  
La investigación adopta un enfoque cualitativo, descriptivo-analítico y jurídico-documental. Se trata de  
un artículo de reflexión sustentado en el análisis de jurisprudencia, doctrina y normas nacionales e  
internacionales. El método empleado consiste en comparar decisiones judiciales que enfrentan  
problemas jurídicos similares, con el propósito de identificar patrones argumentativos y factores de  
variación en el uso del control de convencionalidad.  
El corpus está compuesto por doce decisiones de la Sección Segunda del Consejo de Estado1,  
proferidas entre 2019 y 2025. La selección respondió a tres criterios: (i) que el asunto involucra una  
sanción disciplinaria con incidencia en derechos políticos; (ii) que la providencia mencionara, aplicará  
o descarta explícitamente el control de convencionalidad, la excepción de inconvencionalidad o el  
estándar del artículo 23 de la CADH; y (iii) que el razonamiento permitiera identificar el efecto decisorio  
del parámetro convencional. El periodo se justifica porque permite observar un momento previo y  
posterior a la sentencia Petro Urrego, así como la incidencia de las sentencias de unificación  
constitucional de 2024 y 2025.  
La muestra no pretende ser estadísticamente representativa de toda la jurisprudencia de la Sección  
Segunda. Su valor radica en que reúne decisiones comparables que permiten examinar la forma en que  
el juez administrativo reacciona frente a un mismo conflicto estructural: la tensión entre potestad  
disciplinaria interna y protección convencional de derechos políticos. El análisis se complementa con  
las Sentencias SU-381 de 2024, SU-382 de 2024 y SU-070 de 2025 de la Corte Constitucional, por su  
incidencia directa en el margen de acción del juez contencioso-administrativo.  
Para cada providencia se aplicó una ficha de codificación con cuatro indicadores: (i) mención explícita  
del control de convencionalidad; (ii) uso interpretativo de la CADH, especialmente de los artículos 23,  
8 y 25; (iii) referencia a jurisprudencia interamericana, en particular López Mendoza y Petro Urrego; y  
(iv) efecto decisorio del argumento convencional. A partir de este último indicador, las decisiones se  
clasificaron en tres categorías: aplicación fuerte, aplicación acotada o condicionada y no aplicación.  
La clasificación se realizó analizando si el parámetro convencional determinó el sentido del fallo, si  
operó como contexto argumentativo o si no tuvo incidencia relevante.  
Para hacer comparable el corpus, las providencias fueron leídas a partir de una matriz común de  
análisis. En primer lugar, se identificó el tipo de servidor afectado y la naturaleza de la sanción  
disciplinaria: destitución, inhabilidad, suspensión, multa o consecuencia jurídica derivada de  
antecedentes disciplinarios. En segundo lugar, se verificó si el caso involucra un servidor público de  
elección popular y si, por tanto, la sanción tenía potencial para afectar el derecho a ser elegido, a ejercer  
el cargo o a conservar el mandato conferido por los electores. En tercer lugar, se estableció si la Sala  
invocó expresamente el artículo 23 de la CADH o la jurisprudencia interamericana relevante,  
especialmente los casos López Mendoza y Petro Urrego.  
La matriz también permitió distinguir entre la simple mención del derecho convencional y su utilización  
como fundamento decisorio. Esta diferencia es central para el estudio. Una providencia puede citar la  
1 Sentencia de 14 de julio de 2022 (Rad. 11001-03-15-000-2022-01335-01); Sentencia de 29 de junio de 2023 (Rad. 11001-  
03-25-000-2013-00561-00, caso Eduardo Carlos Merlano Morales); Sentencia de 15 de junio de 2023 (Rad. 11001-03-15-000-  
2023-01098-01); Sentencia de 24 de agosto de 2023 (Rad. 85001-23-33-000-2019-00059-01, caso diputados de Casanare);  
Sentencia de 11 de octubre de 2023 (Rad. 15001-23-33-000-2014-00564-01, caso Carlos Humberto Alfonso); Sentencia de 5  
de junio de 2024 (Rad. 11001-03-25-000-2016-00173-00, caso Jorge Iván Ospina); Sentencia de 14 de marzo de 2024 (Rad.  
2504-2022, caso Edwin Besaile Fayad); Sentencia de 4 de abril de 2024 (Rad. 11001-03-25-000-2022-00216-00, caso Marco  
Sergio Rodríguez Merchán); Sentencias de 9 de mayo de 2024 (Rad. 73001-23-33-000-2019-00344-01 y Rad. 73001-23-33-  
000-2019-00289-01); Sentencia de 27 de marzo de 2025 (Rad. 27001-23-33-000-2018-90017-01); Sentencias de 10 de abril  
y 10 de julio de 2025 (Rad. 08001-23-33-000-2020-00388-01 y Rad. 08001-23-33-000-2020-00549-01); Sentencia de 26 de  
noviembre de 2025 (Rad. 44001-23-40-000-2017-00155-01)  
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Convención Americana, reconocer la existencia del control de convencionalidad e incluso resumir la  
sentencia Petro Urrego, pero resolver el caso con base en argumentos exclusivamente internos. En  
cambio, existe aplicación fuerte cuando el estándar convencional incide de manera directa en la  
anulación del acto disciplinario, en la inaplicación de una disposición interna o en la definición de la  
competencia de la autoridad sancionadora.  
Con base en esos criterios, el corpus se ordenó en dos grandes grupos. El primero reúne decisiones en  
las que el parámetro convencional es determinante para resolver la controversia: allí se ubican, entre  
otras, las providencias relativas a Eduardo Carlos Merlano Morales, Carlos Humberto Alfonso, Marco  
Sergio Rodríguez Merchán y Jorge Iván Ospina. El segundo grupo comprende decisiones en las que el  
estándar convencional aparece reconocido, pero su efecto se ve limitado por la naturaleza de la  
sanción, por la existencia de precedente constitucional o por la necesidad de diferenciar entre sanción  
directa y consecuencia jurídica automática.  
Esta clasificación no pretende convertir las decisiones judiciales en categorías rígidas. Algunas  
providencias contienen elementos de ambos grupos: reconocen con fuerza el estándar interamericano,  
pero al final resuelven con base en reglas internas; otras aplican el control de convencionalidad, pero  
limitan su alcance por razones temporales o por la situación particular del sancionado. Sin embargo,  
la distinción resulta útil porque permite identificar el papel que cumple el derecho convencional dentro  
de la argumentación judicial: razón decisoria, criterio complementario, parámetro de contexto o  
argumento descartado.  
Finalmente, la metodología tuvo en cuenta el momento jurisprudencial en el que fue proferida cada  
decisión. Las providencias anteriores a las sentencias SU-381/24 y SU-382/24 se produjeron en un  
ambiente de mayor apertura hacia la aplicación directa de la jurisprudencia interamericana. Las  
decisiones posteriores, en cambio, se inscriben en un contexto de mayor control constitucional sobre  
el uso del parámetro convencional. Esta variable temporal permite comprender que la variabilidad no  
responde sólo a diferencias entre casos, sino también a cambios en el entorno jurisprudencial que  
condiciona el margen interpretativo de la Sección Segunda.  
DESARROLLO  
Control de convencionalidad y función judicial interna  
El control de convencionalidad surge como una respuesta jurisprudencial a la necesidad de que la  
CADH produzca efectos reales en los ordenamientos internos. No se trata de una simple regla de  
deferencia hacia el derecho internacional, sino de un deber de compatibilidad normativa que exige a  
las autoridades nacionales evitar la aplicación de disposiciones contrarias a la Convención. En la  
jurisprudencia interamericana, este control se fundamenta en los artículos 1.1 y 2 de la CADH: el  
primero impone el deber de respetar y garantizar los derechos reconocidos en la Convención; el  
segundo exige adoptar disposiciones internas para hacerlos efectivos (Corte IDH, 2006a; OEA, 1969).  
La doctrina ha destacado que este control supone una transformación del rol del juez nacional. Ferrer  
Mac-Gregor (2011) lo entiende como una forma de interacción entre el juez interno y el juez  
interamericano, mientras que Rey Cantor (2008) y Quinche (2017) resaltan su dimensión correctiva  
frente a normas o prácticas internas incompatibles con los derechos humanos. Desde esta  
perspectiva, el juez nacional no actúa únicamente como aplicador del derecho interno, sino como  
garante del cumplimiento estatal de las obligaciones internacionales.  
Esta función no equivale a trasladar mecánicamente la jurisprudencia interamericana al derecho  
nacional. El control exige interpretar la norma interna en armonía con la Convención y, cuando ello no  
sea posible, inaplicar el precepto incompatible dentro del caso concreto, siempre dentro de las  
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competencias del juez. De allí que la Corte IDH haya insistido en que el control debe ejercerse de oficio,  
pero también en el marco de las regulaciones procesales y competenciales del Estado respectivo  
(Corte IDH, 2006b, 2019).  
Recepción colombiana: bloque de constitucionalidad y límites de armonización  
En Colombia, el control de convencionalidad se encuentra mediado por el bloque de constitucionalidad.  
La Corte Constitucional ha reconocido que los tratados internacionales de derechos humanos  
ratificados por Colombia integran el parámetro constitucional, en especial cuando reconocen derechos  
no susceptibles de suspensión en estados de excepción o desarrollan contenidos materiales de  
derechos fundamentales (Corte Constitucional, 1995, 2006, 2014). Esta recepción fortalece la fuerza  
normativa de la CADH, pero también somete su aplicación a la estructura del control constitucional  
colombiano.  
La Sentencia C-030 de 2023 precisó que el control de convencionalidad no puede ejercerse en  
Colombia de manera autónoma o separada del control de constitucionalidad, sino dentro del marco del  
bloque de constitucionalidad (Corte Constitucional, 2023). Esta tesis fue reiterada y concretada por las  
Sentencias SU-381 de 2024, SU-382 de 2024 y SU-070 de 2025, que rechazaron la aplicación  
automática de estándares interamericanos cuando ello desconoce precedente constitucional vigente  
o decisiones de control abstracto (Corte Constitucional, 2024a, 2024b, 2025).  
La literatura ha identificado una diferencia entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.  
Mientras la primera suele integrar el derecho convencional a través del bloque de constitucionalidad,  
el segundo ha mostrado, en algunos periodos, mayor disposición a aplicar directamente estándares  
interamericanos, sobre todo en responsabilidad estatal, garantías judiciales y derechos políticos  
(Cárdenas & Suárez, 2020; Castaño, 2022; Sánchez Vallejo, 2015). Esa diferencia institucional explica  
parte de las tensiones analizadas en este artículo.  
Derechos políticos, sanciones disciplinarias y precedente interamericano  
El artículo 23 de la CADH protege el derecho de participar en la dirección de los asuntos públicos, votar,  
ser elegido y acceder a funciones públicas en condiciones generales de igualdad (OEA, 1969). Su  
numeral segundo permite restricciones por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma,  
instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente en proceso penal. En López  
Mendoza vs. Venezuela, la Corte IDH interpretó esta disposición como un límite a las inhabilitaciones  
administrativas que impiden participar en elecciones (Corte IDH, 2011).  
En Petro Urrego vs. Colombia, la Corte IDH aplicó ese estándar al modelo disciplinario colombiano y  
concluyó que la destitución e inhabilidad impuestas por la PGN al entonces alcalde de Bogotá  
vulneraron sus derechos políticos, porque fueron adoptadas por una autoridad administrativa y no por  
juez penal (Corte IDH, 2020). Esta sentencia no eliminó por sí misma la potestad disciplinaria interna,  
pero sí obligó a revisar su compatibilidad con la CADH cuando la sanción afecta de manera directa el  
sufragio pasivo o el ejercicio de un mandato popular.  
La discusión no se limita a la jerarquía entre derecho interno y derecho internacional. También involucra  
la estructura del Estado, la competencia constitucional de la PGN, la cosa juzgada constitucional y el  
alcance del juez administrativo frente a actos disciplinarios. Santaella (2022) advierte que las  
sentencias interamericanas tienen efectos jurídicos internos relevantes, pero su implementación exige  
definir qué autoridad nacional asume la adecuación normativa y cómo se armoniza el estándar  
convencional con la Constitución.  
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El juez administrativo frente a la potestad disciplinaria y al parámetro convencional  
La importancia del juez administrativo en esta materia no se explica únicamente por su competencia  
para controlar la legalidad de los actos disciplinarios. Se explica, además, porque el acto disciplinario  
que sanciona a un servidor de elección popular se ubica en una zona de intersección entre función  
administrativa, potestad sancionadora del Estado y democracia representativa. En ese espacio, el  
control judicial no puede agotarse en la revisión formal de competencia, trámite, tipicidad o motivación,  
sino que debe considerar si la decisión administrativa produce efectos materialmente compatibles con  
los derechos políticos protegidos por el orden constitucional y convencional.  
Desde esta perspectiva, el control de convencionalidad no reemplaza el control de legalidad propio de  
la jurisdicción contencioso-administrativa, sino que lo densifica. El juez administrativo sigue  
examinando la regularidad del acto conforme al derecho interno, pero incorpora un parámetro adicional  
de validez cuando la actuación estatal puede restringir derechos reconocidos en la Convención  
Americana. Esta ampliación resulta especialmente relevante en el derecho disciplinario, porque las  
sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad no sólo afectan la relación funcional entre el  
servidor y la administración, sino también la voluntad popular expresada mediante el voto y el derecho  
de participación política de los electores.  
La discusión adquiere un matiz particular cuando se trata de servidores elegidos popularmente. En  
estos casos, la sanción disciplinaria no produce únicamente una consecuencia individual respecto del  
disciplinado, sino una alteración institucional en la composición de los órganos de representación o en  
la continuidad del mandato democrático. Por ello, la pregunta sobre la competencia de la Procuraduría  
General de la Nación no es meramente orgánica. Involucra la definición del tipo de autoridad que, de  
acuerdo con la Convención Americana y con el derecho constitucional colombiano, puede adoptar  
decisiones con capacidad de excluir a una persona del ejercicio de funciones públicas derivadas del  
sufragio.  
Esta tensión explica por qué la Sección Segunda del Consejo de Estado se convirtió en un escenario  
privilegiado para observar la recepción del control de convencionalidad. En sus decisiones se cruzan,  
de manera directa, el precedente interamericano sobre derechos políticos, la jurisprudencia  
constitucional sobre competencias disciplinarias, el principio de seguridad jurídica y la función de  
control judicial sobre actos administrativos sancionatorios. El análisis de sus providencias permite, por  
tanto, evaluar no sólo si la Sala cita o no la Convención Americana, sino qué función argumentativa le  
asigna al estándar convencional dentro de la estructura de la decisión.  
Estado del arte: aportes previos y vacíos identificados  
Los estudios sobre control de convencionalidad en Colombia se han concentrado en su fundamento  
teórico, su relación con el bloque de constitucionalidad y la comparación entre la Corte Constitucional  
y el Consejo de Estado (Cárdenas & Suárez, 2020; Castaño, 2022; Quinche, 2017; Sánchez Vallejo, 2015;  
Uprimny, 2006). Otros trabajos han examinado el impacto de la sentencia Petro Urrego sobre el derecho  
disciplinario y el nuevo Código General Disciplinario (Santaella, 2022).  
No obstante, persiste un vacío específico: no se ha sistematizado la forma en que la Sección Segunda  
del Consejo de Estado ha activado, limitado o descartado el control de convencionalidad en el periodo  
2019-2025 frente a sanciones disciplinarias con incidencia en derechos políticos. Tampoco se han  
reconstruido, desde una muestra jurisprudencial reciente, los criterios implícitos que explican por qué  
unas decisiones aplican el parámetro convencional como razón decisoria y otras lo subordinan al  
precedente constitucional interno. Este artículo busca contribuir a ese vacío.  
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RESULTADOS  
Factores que explican la variabilidad jurisprudencial  
El análisis del corpus permite identificar cuatro factores que explican la variación en el uso del control  
de convencionalidad por la Sección Segunda. El primero es la naturaleza e intensidad de la sanción.  
Las decisiones con aplicación fuerte se concentran en sanciones de destitución, inhabilidad y  
suspensión que afectan directamente el ejercicio del mandato popular. En cambio, cuando la sanción  
se transforma en multa o no produce una restricción material del sufragio pasivo, el control tiende a  
perder fuerza decisoria.  
El segundo factor es la relación con el precedente constitucional. Las decisiones anteriores a las  
Sentencias SU-381 de 2024 y SU-382 de 2024 muestran mayor disposición a aplicar directamente el  
estándar interamericano. Las providencias posteriores evidencian un giro hacia la armonización con el  
precedente constitucional y con la cosa juzgada interna. El tercer factor es la concepción del rol del  
juez administrativo: algunas providencias asumen al Consejo de Estado como juez activo de  
convencionalidad, mientras otras lo entienden principalmente como garante de coherencia del sistema  
jurídico interno.  
El cuarto factor, precisado por la Sentencia SU-070 de 2025, es la naturaleza jurídica del acto o norma  
objeto de control. La Corte Constitucional diferenció entre sanciones impuestas por autoridad  
administrativa, que pueden activar el examen convencional si afectan derechos políticos, y  
consecuencias jurídicas automáticas que operan por ministerio de la ley, como ciertas inhabilidades  
sobrevinientes. Esta distinción redefine el ámbito material del control difuso ejercido por el juez  
administrativo (Corte Constitucional, 2025).  
Aplicación fuerte del control de convencionalidad  
En un primer grupo de decisiones, el control de convencionalidad opera como razón decisoria central.  
Allí la Sección Segunda confronta directamente el acto disciplinario con el artículo 23 de la CADH y  
concluye que la restricción de derechos políticos por autoridad administrativa resulta incompatible con  
el estándar interamericano. Este grupo incluye, entre otros, los casos Eduardo Carlos Merlano Morales,  
Carlos Humberto Alfonso, Marco Sergio Rodríguez Merchán y Jorge Iván Ospina (Consejo de Estado,  
2023a, 2023c, 2024b, 2024d).  
En el caso Merlano Morales, la Sección Segunda anuló una sanción de destitución e inhabilidad  
impuesta a un senador elegido popularmente. La providencia consideró que la PGN carecía de  
competencia convencional para restringir derechos políticos y que el artículo 23 de la CADH imponía  
un límite material a la potestad disciplinaria administrativa. En esta decisión, el estándar  
interamericano no funcionó como argumento accesorio, sino como fundamento de la nulidad (Consejo  
de Estado, 2023a).  
Una aproximación similar aparece en el caso Carlos Humberto Alfonso. La Sala sostuvo que la  
destitución e inhabilidad impuestas por una autoridad administrativa constituían una restricción no  
permitida por la Convención. En consecuencia, aplicó la excepción de inconvencionalidad respecto de  
disposiciones internas que permitían esa sanción y declaró la nulidad del acto. La sentencia muestra  
una concepción robusta del juez administrativo como juez de convencionalidad (Consejo de Estado,  
2023c).  
El mismo razonamiento se extendió a sanciones de suspensión. En el caso Jorge Iván Ospina, la  
Subsección A declaró la nulidad de una suspensión impuesta por la PGN al entonces alcalde de Cali,  
al considerar que la separación temporal del cargo afectaba el ejercicio de un mandato de origen  
popular y, por tanto, restringía derechos políticos en sentido convencional. La sentencia aplicó la  
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excepción de inconvencionalidad frente al numeral que permitía la suspensión, con apoyo en el  
principio de jurisdiccionalidad derivado del artículo 23 de la CADH (Consejo de Estado, 2024b).  
Estas providencias tienen un rasgo común: el parámetro convencional estructura la ratio decidendi. No  
se trata únicamente de mencionar la CADH o la sentencia Petro Urrego, sino de usar el estándar  
interamericano para determinar la invalidez del acto sancionatorio. En este grupo, la intensidad de la  
afectación del derecho político y la naturaleza administrativa de la autoridad sancionadora justifican la  
activación fuerte del control.  
Aplicación acotada o condicionada del parámetro convencional  
Un segundo grupo de decisiones reconoce el debate convencional, pero limita su efecto decisorio. En  
estas providencias, la CADH y la jurisprudencia interamericana aparecen como referentes relevantes,  
aunque subordinados a consideraciones de derecho interno, a la naturaleza de la sanción o al  
precedente constitucional. El ejemplo más claro es el caso de los diputados de Casanare, en el que la  
sanción inicialmente restrictiva fue convertida en multa. La Sección Segunda reconoció el estándar del  
artículo 23 de la CADH, pero concluyó que la sanción finalmente vigente no afectaba materialmente el  
sufragio pasivo; por ello, el control de convencionalidad no determinó la nulidad (Consejo de Estado,  
2023b).  
La tendencia hacia la aplicación acotada se fortalece después de las Sentencias SU-381 de 2024 y SU-  
382 de 2024. En esos fallos, la Corte Constitucional dejó sin efectos decisiones del Consejo de Estado  
que habían anulado sanciones disciplinarias con fundamento directo en el control de  
convencionalidad. La Corte sostuvo que, para la época de los actos sancionatorios, existía precedente  
constitucional que avala la competencia disciplinaria de la PGN y que ese precedente no podía ser  
desplazado mediante una aplicación automática de la jurisprudencia interamericana (Corte  
Constitucional, 2024a, 2024b).  
En las providencias de 2025, la Sección Segunda empezó a reflejar esa modulación. Aunque no negó  
la relevancia del artículo 23 de la CADH, orientó el análisis hacia una armonización entre Convención,  
Constitución y precedente constitucional. En esas decisiones, la nulidad o la validez del acto ya no  
depende directamente de la incompatibilidad convencional, sino de la forma en que el estándar  
interamericano se integra al derecho interno a la luz de la cosa juzgada constitucional (Consejo de  
Estado, 2025a, 2025b, 2025c).  
La Sentencia SU-070 de 2025 profundiza esta restricción. La Corte Constitucional revisó una decisión  
de la Sección Segunda relativa a la inhabilidad sobreviniente prevista en el artículo 38.2 de la Ley 734  
de 2002. La Corte concluyó que esa inhabilidad no constituía una sanción disciplinaria directa impuesta  
por autoridad administrativa, sino una consecuencia jurídica automática derivada de la acumulación  
de sanciones. Por ello, consideró improcedente activar el control de convencionalidad como si se  
tratara de una sanción administrativa restrictiva de derechos políticos (Corte Constitucional, 2025).  
Esta distinción añade una dimensión relevante al análisis: no toda limitación que incide en derechos  
políticos activa de la misma manera el parámetro convencional. Antes de confrontar la norma interna  
con la CADH, el juez debe determinar si el supuesto examinado corresponde efectivamente a una  
sanción administrativa o a una consecuencia legal automática. Así, el control de convencionalidad  
queda condicionado por una tipología normativa previa.  
Tendencia general del corpus  
El conjunto de decisiones analizadas muestra que la Sección Segunda se desplazó desde una etapa  
de aplicación fuerte del control hacia una etapa de aplicación más condicionada. Esta afirmación no  
implica que exista una ruptura absoluta. Incluso después de las sentencias de unificación  
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constitucional, el parámetro convencional conserva relevancia. Sin embargo, su función cambia: deja  
de operar como criterio autónomo de invalidez y pasa a incorporarse como elemento de interpretación  
dentro de un marco constitucional más controlado.  
El corpus examinado permite sostener que la Sección Segunda no ha renunciado al control de  
convencionalidad, pero sí ha ajustado su alcance. El juez administrativo conserva la obligación de  
considerar la CADH y la jurisprudencia interamericana, aunque debe hacerlo dentro de los límites  
definidos por la Corte Constitucional. Este resultado confirma la hipótesis del artículo: la variabilidad  
no es puramente circunstancial, sino que obedece a factores jurídicos identificables.  
Síntesis comparativa de los resultados  
La comparación de las decisiones permite observar que la Sección Segunda no desconoce la  
existencia del control de convencionalidad. Por el contrario, la Sala ha reconocido de manera reiterada  
que la CADH forma parte del parámetro aplicable en materia de derechos políticos y que la sentencia  
Petro Urrego introdujo un estándar relevante para el análisis de las sanciones disciplinarias impuestas  
por autoridades administrativas. El problema no radica, entonces, en la ausencia de recepción del  
derecho interamericano, sino en la falta de criterios estables sobre la intensidad con la que ese derecho  
debe operar en cada caso.  
En las decisiones de aplicación fuerte, el razonamiento judicial se estructura alrededor de una premisa  
clara: cuando una autoridad administrativa impone una sanción que separa del cargo, impide ejercerlo  
o inhabilita a un servidor elegido popularmente, se activa el artículo 23.2 de la Convención Americana.  
A partir de esa premisa, la Sala concluye que la restricción sólo puede provenir de una condena dictada  
por juez competente en proceso penal. En esta línea, el control de convencionalidad funciona como un  
parámetro de invalidez del acto administrativo y no como un criterio interpretativo secundario.  
En las decisiones de aplicación acotada, la estructura argumentativa cambia. La Sala reconoce el  
estándar convencional, pero introduce filtros adicionales antes de aplicarlo. Estos filtros pueden ser  
materiales, cuando se examina si la multa o la consecuencia jurídica automática afecta realmente el  
sufragio pasivo; constitucionales, cuando se prioriza el precedente de la Corte Constitucional sobre la  
competencia disciplinaria de la Procuraduría; o temporales, cuando se considera que el acto  
sancionatorio fue expedido bajo un entendimiento constitucional vigente antes del caso Petro Urrego.  
La consecuencia es que la Convención pierde fuerza decisoria directa.  
Este contraste muestra que la Sección Segunda ha oscilado entre dos modelos de juez administrativo.  
En el primero, el juez se concibe como garante directo del estándar interamericano y está dispuesto a  
desplazar la norma interna incompatible. En el segundo, el juez actúa como articulador de parámetros  
normativos y procura evitar que el control de convencionalidad desestabilice el precedente  
constitucional. Ambos modelos tienen justificaciones plausibles: el primero maximiza la protección  
convencional de los derechos políticos; el segundo preserva la coherencia del ordenamiento  
constitucional interno. La dificultad está en que la Sala no siempre explicita cuál modelo está usando  
ni por qué.  
En términos de teoría jurídica, los resultados confirman que el control de convencionalidad no opera  
como una regla de aplicación mecánica. Funciona como una técnica de argumentación que exige  
justificar la relación entre tres planos normativos: la Convención Americana y la jurisprudencia de la  
Corte IDH; la Constitución y el precedente de la Corte Constitucional; y la ley disciplinaria aplicada por  
la autoridad administrativa. El problema de la Sección Segunda no es haber elegido uno de estos  
planos, sino no haber construido aún una metodología explícita para ordenar su interacción.  
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Matriz de activación del parámetro convencional  
A partir del corpus examinado, puede proponerse una matriz mínima de activación del control de  
convencionalidad. Su función no es convertir el artículo 23 de la CADH en una regla automática, sino  
hacer explícitos los pasos argumentativos que permiten justificar cuándo el estándar convencional  
opera como razón decisoria, cuándo cumple una función interpretativa y cuándo no resulta aplicable  
al caso concreto. Esta matriz resulta útil porque el problema identificado no consiste en la inexistencia  
del control, sino en la falta de criterios visibles para graduar su intensidad.  
El primer paso consiste en identificar el sujeto y el derecho comprometido. No es igual examinar una  
sanción impuesta a un servidor de carrera que una sanción dirigida contra un servidor elegido  
popularmente. En este último supuesto, la decisión disciplinaria puede comprometer simultáneamente  
el derecho a ser elegido, el derecho a ejercer el cargo y el derecho de los electores a conservar la  
representación escogida. Esta identificación inicial permite establecer si el caso se ubica dentro del  
núcleo protegido por el artículo 23 de la Convención Americana.  
El segundo paso exige valorar la intensidad y la fuente de la restricción. La destitución, la inhabilidad y  
la suspensión tienen efectos distintos, aunque todas pueden afectar materialmente el mandato  
popular. A su vez, debe diferenciarse si la limitación proviene de un acto sancionatorio administrativo  
o de una consecuencia legal automática. Esta distinción, reforzada por la Sentencia SU-070 de 2025,  
evita aplicar de manera indiferenciada el control de convencionalidad a supuestos normativos de  
estructura diversa.  
El tercer paso consiste en precisar el precedente aplicable y el efecto argumentativo del estándar  
convencional. El juez debe explicar si existe precedente constitucional específico, cuál es su alcance  
temporal y si la jurisprudencia interamericana opera como ratio decidendi, como criterio de  
interpretación o como argumento descartado. Esta explicitación permite que el diálogo entre  
Constitución, Convención y ley disciplinaria sea más transparente, reduce la percepción de oscilación  
jurisprudencial y fortalece tanto la motivación de las providencias, como la seguridad jurídica.  
DISCUSIÓN  
Los resultados permiten afirmar que el control de convencionalidad en la Sección Segunda no funciona  
como una técnica judicial uniforme. Su aplicación depende de la forma en que la Sala interpreta la  
relación entre derecho convencional, precedente constitucional y competencia del juez administrativo.  
Esta constatación dialoga con la doctrina que ha señalado la existencia de una recepción diferenciada  
del control de convencionalidad en Colombia (Cárdenas & Suárez, 2020; Castaño, 2022; Sánchez  
Vallejo, 2015).  
Desde una perspectiva teórica, el hallazgo muestra que el control de convencionalidad no opera en  
Colombia como un parámetro externo que se impone sin mediación. Opera, más bien, como un  
estándar integrado al bloque de constitucionalidad y condicionado por la arquitectura del sistema  
constitucional. Esta integración tiene una ventaja: evita lecturas fragmentadas entre Constitución y  
Convención. Pero también tiene un riesgo: puede reducir la eficacia práctica del estándar  
interamericano cuando el precedente constitucional interno se utiliza para limitar su aplicación.  
La línea de unificación integrada por las Sentencias SU-381 de 2024, SU-382 de 2024 y SU-070 de 2025  
configura un límite institucional al ejercicio autónomo del control por parte del juez administrativo. La  
Corte Constitucional no niega la fuerza normativa de la CADH; lo que rechaza es su aplicación  
automática o separada del marco constitucional. De este modo, el juez administrativo debe realizar  
una doble operación: primero, identificar si el caso se ubica dentro del ámbito material protegido por  
el artículo 23 de la CADH; segundo, armonizar ese estándar con el precedente constitucional aplicable.  
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Este modelo plantea un desafío para la protección efectiva de los derechos políticos. Si el estándar  
interamericano se subordina excesivamente al precedente interno, puede perder capacidad correctiva  
frente a normas o prácticas que la Corte IDH ha considerado incompatibles con la CADH. Si, por el  
contrario, se aplica sin atender la cosa juzgada constitucional y la distribución interna de competencias,  
puede generar inseguridad jurídica y conflictos entre altas cortes. El problema no es escoger entre  
Constitución y Convención, sino construir criterios estables de articulación.  
Con base en los resultados, pueden proponerse cuatro criterios mínimos para orientar la activación del  
control de convencionalidad por la Sección Segunda. Primero, debe verificarse si la sanción produce  
una afectación real y directa del derecho a ser elegido o a ejercer un mandato popular. Segundo, debe  
determinarse si la restricción proviene de un acto sancionatorio administrativo o de una consecuencia  
legal automática. Tercero, debe analizarse si existe precedente constitucional específico y cuál es su  
alcance temporal. Cuarto, debe explicarse expresamente si el parámetro convencional opera como  
razón decisoria, como criterio interpretativo o como argumento descartado. Esta explicitación reduciría  
la incertidumbre y permitiría un diálogo judicial más transparente.  
Desde el punto de vista práctico, una metodología más explícita podría evitar que el control de  
convencionalidad se perciba como una herramienta excepcional o dependiente de la preferencia  
argumentativa de cada providencia. La Sala podría iniciar por identificar el derecho político  
comprometido, luego precisar si la afectación proviene de una sanción administrativa directa o de una  
consecuencia legal automática, después determinar el precedente constitucional aplicable y  
finalmente justificar si el estándar interamericano opera como parámetro decisorio fuerte o como  
criterio de armonización. Este orden de análisis permitiría reducir la incertidumbre sin sacrificar la  
fuerza normativa de la CADH.  
Asimismo, la Sección Segunda podría distinguir con mayor claridad entre el control de  
convencionalidad sobre el acto administrativo y el control sobre la norma legal que habilita la sanción.  
En muchos casos, el juez contencioso no necesita invalidar en abstracto la norma interna para declarar  
la nulidad del acto; le basta con establecer que, en el caso concreto, la aplicación de esa norma produjo  
una restricción incompatible con la Convención. Esta distinción resulta relevante porque evita convertir  
el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en un control abstracto de constitucionalidad o  
convencionalidad, pero conserva la posibilidad de proteger efectivamente el derecho político afectado.  
En suma, los resultados del estudio sugieren que el desafío no consiste en escoger entre Constitución  
y Convención, sino en construir una técnica argumentativa que permita armonizarlas sin neutralizar el  
contenido protector del artículo 23 de la CADH. Una armonización que, en la práctica, siempre conduce  
a preservar la competencia disciplinaria administrativa y a restringir el efecto del estándar  
interamericano, no constituye verdadero diálogo judicial sino subordinación del parámetro  
convencional. Por el contrario, una aplicación que ignore por completo el precedente constitucional  
puede afectar la seguridad jurídica. La tarea pendiente consiste en definir cuándo cada preocupación  
debe prevalecer.  
El estudio tiene limitaciones. No examina la totalidad de decisiones posibles de la Sección Segunda, ni  
mide el impacto material de los fallos en la restitución efectiva de cargos o derechos políticos.  
Tampoco pretende resolver de manera definitiva el debate sobre la compatibilidad de la Ley 2094 de  
2021 con la CADH. Su alcance es más preciso: reconstruir una práctica jurisprudencial reciente y  
explicar la variabilidad de sus argumentos. Investigaciones posteriores podrían ampliar el corpus,  
comparar otras secciones del Consejo de Estado o estudiar los efectos concretos de las sentencias en  
los servidores afectados.  
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CONCLUSIONES  
La Sección Segunda del Consejo de Estado no ha desarrollado una práctica uniforme en la aplicación  
del control de convencionalidad entre 2019 y 2025. Frente a problemas jurídicos comparables,  
especialmente sanciones disciplinarias impuestas a servidores de elección popular, la corporación ha  
oscilado entre una aplicación fuerte del parámetro convencional y una aplicación acotada o  
condicionada por el precedente constitucional.  
La variabilidad observada responde a cuatro factores jurídicos: la naturaleza e intensidad de la sanción,  
la relación con el precedente constitucional, la concepción del rol del juez administrativo y la naturaleza  
jurídica del acto o norma objeto de control. Estos factores permiten explicar por qué las sanciones de  
destitución, inhabilidad o suspensión han activado con mayor fuerza el control, mientras que las multas  
o consecuencias automáticas han recibido un tratamiento más restringido.  
Las Sentencias SU-381 de 2024, SU-382 de 2024 y SU-070 de 2025 han modulado el margen de acción  
del juez administrativo. En particular, la SU-070 de 2025 introduce una precisión relevante: el control de  
convencionalidad difuso no procede de la misma manera respecto de consecuencias jurídicas  
automáticas previstas por el legislador, pues estas no equivalen necesariamente a sanciones  
administrativas directas.  
La coherencia del control judicial de las sanciones disciplinarias exige criterios más explícitos de  
activación del parámetro convencional. La Sección Segunda debería precisar, en cada caso, si el  
estándar interamericano opera como ratio decidendi, como criterio de interpretación o como  
argumento no aplicable. Esta claridad fortalecería la seguridad jurídica, mejoraría el diálogo entre altas  
cortes y permitiría proteger con mayor consistencia los derechos políticos reconocidos por la CADH.  
El control de convencionalidad en materia disciplinaria no debe entenderse como una herramienta de  
ruptura entre derecho interno e internacional, sino como una técnica de articulación. Su eficacia  
depende de que el juez administrativo pueda armonizar el bloque de constitucionalidad, la  
jurisprudencia interamericana y el precedente constitucional sin vaciar de contenido los compromisos  
internacionales del Estado colombiano.  
El estudio permite proponer una matriz mínima de activación del parámetro convencional:  
identificación del sujeto afectado, intensidad de la sanción, fuente de la restricción y precedente  
aplicable. Esta herramienta no sustituye la autonomía judicial, pero ofrece una ruta metodológica para  
diferenciar entre aplicación fuerte, aplicación acotada y no aplicación del control de convencionalidad.  
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