DOI: https://doi.org/10.56712/latam.v5i6.3213
Derecho a la buena administración a la luz de la
hermenéutica de lo concreto
R=
ight
to good administration in light of the hermeneutics of the concret
J. Dolores Morales Corona
jdmoralesc71@gmail.com
https://orcid.org/0009-0006-5332-6372
Universidad
Autónoma de Querétaro
Querétaro
– México
Jesús Armando Martínez Gómez
https://orcid.org/0000-0003-2593-3248
Universidad Autónoma de
Querétaro
Querétaro
– México
Artículo recibido: 12 de diciembre de 2024. Aceptado para
publicación: 28 de diciembre de 2024.
Conflictos de Interés: Ninguno q=
ue
declarar.
R=
esumen
La mala actuación de los servidores públicos se
traduce en una mala administración pública, situación =
que
ha obligado a los gobiernos a implementar medidas o mecanismos tendientes a
mejorar los servicios públicos, siendo que el Estado debe su labor a=
los
gobernados. Bajo esta perspectiva, la buena administración implica
más que un principio de actuación de la función
pública, se trata de un derecho humano que está logrando
evolucionar a través del derecho internacional. Por lo anterior, es
necesario comprender las implicaciones que tiene el derecho humano a la bue=
na
administración. El primer apartado se orienta a examinar el marco
teórico que sustenta el derecho a la buena administración.
Posteriormente, considerando la aplicación práctica del derec=
ho a
la buena administración se analizará cómo es que la
hermenéutica de lo concreto puede apoyar a una mejor comprensi&oacut=
e;n
y aplicación del citado derecho, para finalmente ahondar en las
oportunidades que ofrece la hermenéutica de lo concreto en el goce d=
el
derecho a la buena administración.
Palabras clave:<=
span
lang=3DES-MX style=3D'font-size:10.0pt;line-height:115%;font-family:Roboto;
mso-fareast-font-family:Roboto;mso-bidi-font-family:Roboto;color:black'> bu=
ena
administración, derechos humanos, hermenéutica de lo concreto=
Abstract
The poor performance of public servants translates
into poor public administration, a situation that has forced governments to
implement measures or mechanisms aimed at improving public services, given =
that
the State owes its duty to the governed. From this perspective, good
administration implies more than a principle of public function; it is a hu=
man
right that is evolving through international law. Therefore, it is necessar=
y to
understand the implications of the human right to good administration. The
first section aims to examine the theoretical framework that underpins the
right to good administration. Subsequently, considering the practical
application of the right to good administration, the analysis will focus on=
how
the hermeneutics of the concrete can support a better understanding and
application of this right, and finally, delve into the opportunities that t=
he
hermeneutics of the concrete offers in the enjoyment of the right to good
administration.
Key=
words: go=
od
administration, human rights, hermeneutics of the concrete
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Cómo citar: Morales
Corona, J. D., & Martínez Gómez, J. A. (2024). Derecho a =
la
buena administración a la luz de la hermenéutica de lo concre=
to. LATAM Revista Latinoamericana de Cienc=
ias
Sociales y Humanidades 5 (5), 2904 – 2925. https://doi.org/10.56712/<=
span
class=3DSpellE>latam.v5i6.3213
INTRODUCCIÓN
Bajo la perspectiva
anterior, la Administración Pública se obliga constitucionalm=
ente
a convertirse en una entidad activa para la protección de los derech=
os
fundamentales, siendo que los gobernados constituyen el telos
de la actuación pública. Esto se traduce en la
transformación de las instituciones jurídicas cl&aacut=
e;sicas del derecho administrativo: tales como el concepto g=
eneral
de Administración Pública, la vinculación de és=
ta
con la legalidad y la forma en la que se gestionan los servicios
públicos necesarios.
La inobservancia de los deberes
legales que tienen las instituciones y servidores públicos se traduc=
e en
una mala administración pública; siendo ésta involunta=
ria
cuando es provocada por ineficiencia, negligencia y descuido o por la mala
administración intencional que se produce cuando existen actividades
ilegales o indebidos por parte de los servidores públicos. De ah&iac=
ute;
que la idea conceptual que se tiene de buena administración
pública haya ido evolucionando con el devenir del tiempo, consiguien=
do
que el ámbito del derecho internacional tenga un valor superior al
simple principio de actuación administrativa siendo que es reconocido
como derecho humano, el cual permite que los administrados tengan acceso a
procedimientos administrativos apegados a los pilares fundamentales de
legalidad, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honestidad, todo esto en un
plano de igualdad y respeto a los derechos humanos.
Por otro lado, la buena
administración surge como principio de actuación de las
administraciones públicas, tal y como se puede observar en el Tratad=
o de
la Unión Europea que entró en vigor en 1993 (modificado en 20=
07
mediante el Tratado de Lisboa[1]).
Sin embargo, hoy en día la buena administración ha logrado un=
a perspectiva más humanista; convirtiéndose en un de=
recho
fundamental que se encuentra consagrado en las Constituciones modernas;
circunstancia que deviene de la arbitrariedad de las autoridades, lo que
En este sentido, el derecho a la b=
uena
administración se encuentra reconocido en diferentes instrumentos
internacionales, tales como la Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea, la cual ha trascendido fronteras para infiltrarse en
Latinoamérica mediante la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deb=
eres
del Ciudadano en Relación con la Administración Públic=
a aprobada en la Asamblea celebrada =
el 10
de octubre de 2013 por el Consejo Directivo del Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD)=
.
La comprensión del derecho =
a la
buena administración resulta un tanto difícil por tratarse de=
un
derecho complejo, que incluye en su contenido toda una serie de elementos y
parámetros que hacen muy difícil que el Estado pueda ofrecer
todas las garantías necesarias para su pleno ejercicio por parte de =
la
ciudadanía, tales como un gobierno justo, honesto, eficaz, transpare=
nte,
profesional, que busque la satisfacción del interés general y=
que
combata la corrupción, entre otros. De igual forma, su
comprensión se vuelve más difícil por el cúmulo=
de
derechos interrelacionados con este derecho y los cuales se encuentran
contemplados en la Carta Iberoamericana referida en el párrafo que
antecede en sus artículos 25 al 46.
Por lo anterior, la comprensi&oacu=
te;n
de este derecho fundamental no puede realizarse al margen del contexto
histórico y social en el que se aplica, en el que las autoridades de=
ban
tomar decisiones en apego a los procedimientos establecidos para asegurar a=
los
ciudadanos el acceso a servicios públicos de calidad y a procedimien=
tos
administrativos eficaces. Ello nos lleva a plantearnos dos
cuestiones de especial relevancia para el estudio del derecho cuestió=
;n:
¿cómo se relaciona el derecho a la buena administració=
n y
la hermenéutica de lo concreto? y, desde el fin que persigue la
hermenéutica de lo concreto: ¿cómo se da la concreci&o=
acute;n
del derecho a la buena administración en favor de los administrados?=
En
su solución nos enfocaremos en el desarrollo del presente
capítulo, cuyo objetivo es analizar la importancia que tiene la
hermenéutica de lo concreto para la interpretación y
aplicación del derecho a la buena administración, y su incide=
ncia
en el alcance del mismo respecto a los administrados. La hermenéutic=
a de
lo concreto es la perspectiva a través de la cual se pretende dar
sentido y alcance comprensivo a los temas centrales del presente
capítulo: buen gobierno, derecho a la buena administración,
necesidades y demandas sociales.
La labor de interpretar los textos
legales dentro de un contexto específico permite una comprensi&oacut=
e;n
más completa del derecho a la buena administración. Por este
motivo, el presente trabajo explora el derecho humano a la buena
administración en relación con la hermenéutica de lo
concreto.
METODOLOGÍA
Con la finalidad de explicar la
importancia del derecho humano a la buena administración públ=
ica,
en el desarrollo del presente proyecto se emplea la metodología docu=
mental,
se realiza una revisión de la literatura sobre el tema en base a la
búsqueda de conceptos relevantes como son; derecho humano a la buena
administración, hermenéutica de lo concreto e
interpretación. De igual forma, se lleva a cabo desde un enfoque cua=
litativo
respecto a la descripción a nivel teórico-dogmático qu=
e se
hace del citado derecho humano en ordenamientos legales tanto nacionales co=
mo
internacionales.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
<=
/a>El telos del Derecho humano=
a la
buena administración pública
El Estado se vale del derecho para
legitimar su actuación, pero ello no significa que toda sociedad que
viva conforme a su Derecho tenga garantizados todos los beneficios que ofre=
ce
el Estado de Derecho; cuyo contenido es mucho más amplio que el de un
simple Estado de legalidad, por tratarse de un “principio de gobernan=
za
por el que todas las personas …, incluido el propio Estado, est&aacut=
e;n
sometidas a leyes que se promulgan públicamente y se hacen cumplir p=
or
igual …, además de ser compatibles con las normas y los princi=
pios
internacionales de derechos humanos” (Sistema de Información
Legislativa, s.f.).
En todo Estado Democrático y
social de Derecho las instituciones públicas están obligadas a
garantizar el ejercicio de la primacía de la igua=
ldad ante la ley, la separación de poderes, la
participación de la sociedad, la legalidad, el respeto a los derechos
humanos y la transparencia procesal y legal.
En México, formalmente se
encuentran contemplados los elementos propios de un Estado Democráti=
co
de Derecho; la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos consagra garantías de seguridad jurídica en los
artículos 14 y 16, contempla el principio democrático en el
numeral 41, un sistema de responsabilidad patrimonial del Estado y de sus
servidores públicos en los artículos 108 a 114, y los derechos
fundamentales se localizan en los primeros 28 artículos.
De esta forma, la
administración de un Estado Democrático de Derecho se rige po=
r el
principio de legalidad. El Estado se vale de los servidores públicos
para lograr sus fines y éstos deben ceñir su
actuación a lo que la ley les faculta; las actividades de la
Administración pública pre=
cisan
de un control jurídico y la existencia de órganos de control =
que
velen por el cumplimiento de la legalidad para así poder garantizar =
la
seguridad jurídica a los gobernados.
No obstante, en la práctica=
el
respeto a las leyes es deficiente y las violaciones de las normas en muchas
ocasiones comienza por los propios gobernantes, quienes violentan la ley pa=
ra
obtener beneficios personales. La actuación ilegal de la
administración pública en muchos casos no es
reprendida, provocando lesiones a los derechos fundamentales de los
administrados lo que fisura la confianza de los ciudadanos en la
administración, que por tal razón se aleja de los fines que
persigue el Estado.
Ahora bien, cuando el Estado en su
actuación administrativa se aparta de sus deberes y responsabilidade=
s en
las que se circunscribe la función pública, se hace presente =
lo
que se denomina como “mala administración pública”=
;;
para hacer referencia a la “actuación de instituciones y
órganos de la Unión en la que se advierten medidas deficientes
que se derivan de la aplicación inadecuada de una norma, tales como
irregularidades administrativas, omisiones, abusos de autoridad, negligenci=
a,
procedimientos ilícitos, agravios comparativos, incompetencia,
discriminación” (Diccionario panhispánico del
español jurídico, s.f., definición 1)
El Estado de Derecho puede
quebrantarse por diversas causas como son: las decisiones de los órg=
anos
públicos que son contrarias a la Norma Fundamental o por las violaci=
ones
a los derechos fundamentales; las amenazas al Estado de Derecho que provien=
en
de la actuación de los propios sujetos que ejercen el poder
público, que son quienes provocan una mala administración. El
problema es sumamente grave, toda vez que quienes deben dar ejemplo y obser=
var
la legalidad para garantizar que el Estado pueda cumplir con sus fines
fundamentales (brindar seguridad, impartir justicia y proteger el bien com&=
uacute;n),
la violan de forma fraudulenta para obtener beneficios personales. Ello exp=
lica
que en los últimos años la preocupación por poner fin =
a la
mala administración haya trascendido el marco nacional y llegado al
ámbito internacional, consagrándose como un derecho fundament=
al
que ofrece amplias prerrogativas a los gobernados para que puedan exigir a =
los
gobernantes que cumplan con los principios de la buena administració=
n,
los cuales resultan indispensables para el funcionamiento efectivo del Esta=
do
democrático y social de Derecho
Ant=
ecedentes
del Derecho humano a la buena administración pública
Actualmente la buena
administración ha adquirido una nueva concepción en aras de
fortalecer el Estado democrático y social de Derecho, mejorando la
participación de los ciudadanos, la transparencia y la rendici&oacut=
e;n
de cuentas. Sin embargo, originariamente la buena administración
guardaba una estrecha relación con el buen desempeño de las
instituciones de la Administración Pública y no era vista com=
o un
derecho fundamental.
La actividad administrativa del Es=
tado
debe estar orientada al correcto desempeño de la función
pública. En este sentido, la buena administración es un princ=
ipio
que impone a las instituciones y servidores públicos parámetr=
os
de actuación y de conducta.
Este principio ha sido observado en
diversos países, así, por ejemplo, la Constitución
Italiana (1947) señala que: “Los cargos públicos se
organizarán según los preceptos legales, de tal modo que qued=
en
garantizados su buen funcionamiento y la imparcialidad de la
Administración” (art. 97), texto que mantiene su vigencia hasta
hoy en día. Y, por otro lado, la Constitución española
(1978) estableció que “la Administración Pública
sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con=
los
principios de eficacia, jerarquía, descentralización,
desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la =
ley
y al Derecho” (art. 103).
Con respecto a México, la b=
ase
de la buena administración se puede observar en el sometimiento de la
Administración pública a la Carta Magna mediante una serie de
garantías de seguridad jurídica, las cuales existen desde la
Constitución de 1917; derecho de petición (artículo 8),
irretroactividad de la ley, garantía de audiencia, garantía de
legalidad y de exacta aplicación de la ley penal (artículo 14=
),
garantía de autoridad competente, de mandamiento escrito fundando y
motivando cualquier acto de molestia, garantía de detención p=
or
orden judicial (artículo 16).
Las garantías de seguridad
jurídica surgen como un freno al poder de imperio del Estado, para
evitar que se afecte la esfera jurídica del gobernado con actos de
autoridad que atenten contra su vida, sus propiedades, su libertad, sus
posesiones o su familia.
Las garantías de seguridad
jurídica reconocidas en la Constitución mexicana representan =
per
se garantías individuales que subyacen en los derechos humanos que,
desde la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1=
789,
potencializan los derechos a la igualdad, propiedad, seguridad e integridad=
de
las personas, que logran un alcance internacional con la aprobación =
de
la Declaración universal de los derechos humanos de 1948.
De esta forma, durante mucho tiemp=
o la
buena administración conservó el atributo de principio de
actuación de las instituciones públicas y los sujetos que lab=
oran
en ellas, siendo hasta el año 2000 mediante la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea (también llamada Carta de N=
iza)
aprobada en Niza que se logró innovar; logrando que la buena adminis=
tración
evolucionara de un simple principio de actuación de las instituciones
públicas administrativas a derecho humano. Y, en cuanto tal, un
instrumento para asegurar la protección de otros derechos como, la
equidad, la imparcialidad, la motivación en las decisiones de la
autoridad, la razonable duración de los procesos administrativos, la
garantía de audiencia, la responsabilidad patrimonial de las
administraciones, todos enunciados en el artículo 41 de la Carta de =
Niza[2],
que a la letra dice:
“Toda persona tiene derecho a
que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos
imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.
Este derecho incluye en particular=
:
El derecho de toda persona a ser
oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le
afecte desfavorablemente,
El derecho de toda persona a acced=
er
al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses
legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comerci=
al,
La obligación que incumbe a=
la administración
de motivar sus decisiones.
Toda persona tiene derecho a la
reparación por la Comunidad de los daños causados por sus
instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad
con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros=
.
Toda persona podrá dirigirs=
e a
las instituciones de la Unión en una de las lenguas de los Tratados y
deberá recibir una contestación en esa misma lengua.”
Buen
gobierno y buena administración: marco conceptual
La buena administración
pública debe ser entendida como “un marco en el que se engloban
una serie de derechos del ciudadano y coetáneas obligaciones de las
Administraciones y empleados públicos, configurando como un principi=
o o
marco general de actuación que trata de dar mayor consistencia a esa
necesidad de actuar conforme a principios éticos y de conducta en que
plasma, sin perder de vista los derechos y garantías concretas que d=
eben
respetarse dentro del procedimiento” (Padilla, 2017, p. 397). Esta
concepción de buena administración tiene sus pilares en la id=
ea
de una buena y equitativa gestión de los servicios públicos y=
en
la necesidad de que éstos sirvan en el mejor interés de la
sociedad.
Este derecho también implic=
a la
obligación por parte de los funcionarios públicos de prestar
servicios en apego a los valores propios de la administración
pública: con eficiencia, transparencia, responsabilidad, honestidad y
equidad, garantizando a los ciudadanos un trato justo y sin
discriminación.
Desde la perspectiva de la
función pública, el derecho en comento es reconocido
también como un principio fundamental de la administración
pública, que parte del reconocimiento de que “la razón =
de
ser del Estado y de la Administración es la persona, la
protección y promoción de la dignidad humana y de todos sus
derechos fundamentales” (Rodríguez, 2013, p. 25).
Posteriormente, se modificó=
el
Tratado de la Unión Europea, reconociéndose a la buena
administración pública como un derecho humano al establecer q=
ue
“La Unión reconoce los derechos, libertades y principios
enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea.” (Tratado de Lisboa, 2007, artículo 6)
Como se puede observar, el princip=
io
de la buena administración pública fue fortaleciéndose
hasta convertirse también en una prerrogativa que favorece a los
gobernados frente a la Administración Pública, quedando
consagrado en el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales d=
e la
Unión Europea (1972). Posteriormente, los principios establecidos en
este artículo fueron adoptados en Latinoamérica, mediante la
Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relaci&oacu=
te;n
con la Administración Pública (CIDDCRAP<=
/span>),
generando en consecuencia la guía regulatoria que habrá de
orientar a todos los países adheridos a dicho instrumento; que en el
Capítulo segundo se desprenden principios como el de seguridad
jurídica, de previsibilidad, claridad y certeza normativa, de debido
proceso, objetividad, de ejercicio normativo del poder, principio de public=
idad
y claridad de las normas, principio de ética y principio de
responsabilidad de la Administración Pública.
Ahora bien, la existencia de la
Administración Pública se justifica en tanto sirva objetivame=
nte
al interés general, por lo tanto, es necesaria la adecuada
preparación de los servidores públicos, bajo los principios q=
ue
identifican la buena administración: el buen gobierno, eficiencia,
eficacia y transparencia.
Contrario a estos principios, las
prácticas ilegales en las que incurren muchos servidores públ=
icos
trasgreden el fin que persigue el Estado democrático y social de
Derecho, provocando graves injusticias: abuso de la autoridad, pérdi=
da
de la gobernabilidad, instituciones carentes de confianza e ineficaces, ins=
eguridad,
ciudadanos que desconfían en los actos de gobierno y violaciones a l=
os
derechos humanos, problemas cuya prevención y solución siguen
pendientes, amén de los esfuerzos gubernamentales para resolverlos
mediante la implementación de políticas públicas, plan=
es y
programas sociales.
La buena administración
pública debe dirigir sus acciones hacia el administrado, con miras a
lograr los resultados que beneficien a la población a la que sirve.
Resulta imperativo entonces que la administración pública se
transforme a fin de implementar y consolidar políticas gubernamental=
es
que garanticen los derechos fundamentales.
Der=
echo
a la buena administración como Derecho humano, principio y modelo de
gestión
Hoy en día, la relaci&oacut=
e;n
entre el Estado y la sociedad se ha ido fisurado; la proliferación de
fenómenos como la corrupción, pobreza, desigualdad, insegurid=
ad e
impunidad han provocado el descontento, inconformidad y falta de credibilid=
ad
de los ciudadanos en la Administración pública.
Últimamente se ha comenzado=
a
utilizar el término de nueva gobernanza, con la cual se busca que las
políticas públicas, acciones del gobierno, planes y programas
sean realizados en un marco de honestidad, transparencia y eficiencia, toma=
ndo
en cuenta la participación de la sociedad. A mediados de la dé=
;cada
de los noventa ya se comenzó a entender por gobernanza el “pro=
ceso
mediante el cual las instituciones públicas dirigen los asuntos
públicos, gestionan los recursos comunes y garantizan la
realización de los derechos humanos” (Organización de l=
as
Naciones Unidad [ONU], s.f., p. 6), reconociendo dentro de sus atributos
principales a la transparencia, responsabilidad, rendición de cuenta=
s,
participación y capacidad de respuesta del Estado a las necesidades =
de
la población.
De esta forma, la gobernanza devino
referente obligado de la eficacia, calidad, participación ciudadana y
buen gobierno, proporcionando legitimidad a las decisiones de los gobernant=
es,
lo que implica la disposición de los servidores públicos para
actuar de manera eficiente, rigiendo su actuar conforme a la ética
profesional. De tal suerte que la gobernanza se constituye en la “for=
ma
en que se conduce una sociedad y de organizar la acción colectiva pa=
ra
el logro de los objetivos comunes, en la que participan tanto actores
públicos como privados” (Serna, s.f., p. 36). En esencia, se t=
rata
de un concepto que surge en el ámbito internacional como elemento pa=
ra
contribuir a la solución de conflictos que se encuentran arraigados =
en
la administración pública de los Estados, y que obedecen a
fenómenos como la corrupción, la impunidad, la pobreza y la
violencia; en otras palabras, estamos una nueva forma de gestión
pública que debe ser adoptada por el Estado mexicano para asegurar el
desarrollo económico, político y social del país.
El principio de buena
Administración Pública “pretende estar en sintoní=
;a
con la gobernanza, ya que busca -desde el propio aparato administrativo-
aportar respuestas a varias de las exigencias que ésta implica”
(López, 2018, p. 22). =
La
nueva gobernanza conlleva un cambio en la forma de dirigir a la sociedad lo=
que
presupone el establecimiento de una manera de gobernar que logre erradicar =
la
mala administración y que favorezca la rendición de cuentas, =
la
transparencia y la capacidad del gobierno para aprovechar los recursos econ=
ómicos
y sociales a través del diseño correcto y efectivo de
políticas públicas que sean implementadas, evaluadas y
reestructuradas de ser necesario para lograr las metas y objetivos;
relacionándose así la gobernanza con la buena
administración pública.
La buena administración como
principio rector de la administración pública busca garantizar
que las autoridades actúen en el mejor interés de los ciudada=
nos
y que sus acciones estén sujetas al escrutinio y revisión
mediante la transparencia de sus acciones y la rendición de cuentas,
aspectos clave para mejorar el funcionamiento de la administración
pública y lograr que las leyes se cumplan a fin de combatir las
problemáticas que afectan a la sociedad mexicana. Su implementaci&oa=
cute;n
es particularmente importante en las sociedades democráticas, donde =
los
ciudadanos tienen derecho a participar en el procedimiento de toma de
decisiones y hacer que los funcionarios públicos rindan cuentas por =
sus
acciones.
Por otro lado, la buena
administración como derecho ha cobrado importancia en el ámbi=
to
internacional por la imperiosa necesidad de solucionar las problemát=
icas
que genera la mala administración pública. De esta forma, el
Derecho Internacional prevé un marco jurídico idóneo p=
ara
que los Estados garanticen a los ciudadanos este derecho y que las autorida=
des
actúen de conformidad con la legislación nacional e
internacional. Se trata de un derecho cuyo contenido y alcance ha evolucion=
ado
con el devenir del tiempo para reflejar los valores propios de las actuales
sociedades democráticas y adaptarse a sus necesidades sociales, dent=
ro
de las cuales está el logro de la mayor participación posible=
de
la ciudadanía en la gestión pública.
El contexto histórico y
desarrollo de la buena administración como derecho es complejo y
variado, porque depende de las tradiciones jurídicas y políti=
cas
de los países, lo que explica que no todos hayan reconocido a la bue=
na
administración como derecho fundamental. México ha suscrito
compromisos internacionales que lo obligan a reconocer, proteger, promover,
garantizar y respetar este derecho, pero su aplicación en la realida=
d es
complicada, razón por la que se requiere una compresión del
contexto histórico y social específico para lograr su
efectividad, además de comprender los derechos, principios y
garantías relacionados con la buena administración.
Mar=
co
normativo del Derecho a la buena administración
El derecho a la buena
administración se ha logrado consolidar al ritmo de la
globalización, que ha permitido la evolución de la
concepción de la administración como principio de
actuación de los servidores públicos, hasta convertirse en un
instrumento jurídico con su reconocimiento como “el derecho de
toda persona a que las instituciones, órganos y organismos de la
Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un
plazo razonable” (Carta de los Derechos Fundamentales de la Uni&oacut=
e;n
Europea, art. 41, 30 de marzo de 2010), incluyendo una serie de facultades o
derechos particulares, como “el derecho de toda persona a ser o&iacut=
e;da
antes de que se tome en contra suya una medida individual que la afecte
desfavorablemente; el derecho de toda persona a acceder al expediente que le
concierna, dentro del respeto de los intereses legítimos de
confidencialidad y del secreto profesional y comercial … la
obligación que incumbe a la administración de motivar sus
decisiones” (Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea, art. 41, 30 de marzo de 2010).
La internacionalización de =
este
derecho le ha permitido trascender las fronteras nacionales, lo que explica=
la
inclusión de los principios contenidos en la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea en la Carta Iberoamericana de los
Derechos y Deberes del Ciudadano en relación con la
Administración Pública, adoptada por la XXIII Cumbre
Iberoamérica de Jefes de Estado y de Gobierno, el 18 y 19 de octubre=
de
2013, y aprobada por el Consejo Directivo del CLAD en
reunión presencial-virtual celebrara desde Caracas el 10 de octubre =
de
2013. Este instrumento jurídico consagra a la buena administraci&oac=
ute;n
como un derecho de los ciudadanos, reconociendo expresamente que éstos “son titula=
res
del derecho fundamental a la buena Administración Pública, que
consiste en que los asuntos de naturaleza pública sean tratados con
equidad, justicia, objetividad, imparcialidad, siendo resueltos en plazo
razonable al servicio de la dignidad humana” (Carta Iberoamericana de=
los
Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la
Administración Pública [CIDDCRAP]=
, art.
25, 10 de octubre de 2013).
En el preámbulo, la Carta
Iberoamericana afirma que el Estado Social y Democrático de Derecho =
el
ciudadano deja de ser un sujeto receptor de bienes y servicios públi=
cos
para convertirse en protagonistas de los asuntos de interés general y
adquiriendo una serie de derechos, dentro de los cuales el derecho a la bue=
na
administración es fundamental para promover la dignidad de la person=
a y
el respeto a los derechos fundamentales del ciudadano.
Por ello, ad =
extensum
se advierte que en la Carta Iberoamericana, la protección del derech=
o a
la buena administración se concibe en el marco de su interdependencia
con un sistema de derechos humanos como son: “el derecho a la
motivación de las actuaciones administrativas, derecho a la tutela
administrativa efectiva, derecho a una resolución administrativa
amparada en el ordenamiento jurídico, equitativa y justa, derecho a
presentar por escrito o de palabra peticiones, derecho a no presentar
documentos que ya obren en poder de la Administración Pública,
derecho a ser oído antes de que se adopten medidas que puedan afectar
desfavorablemente, derecho de participación en las actuaciones
administrativas a través de audiencias, derechos a servicios
públicos de interés general de calidad, derecho a conocer y
opinar sobre el funcionamiento y calidad de los servicios, derecho a formul=
ar
alegaciones en el marco del procedimiento administrativo, derecho a present=
ar
quejas ante la Administración, derecho a conocer las evaluaciones de
gestión, derecho de acceso a la información púbica,
derecho a obtener copia sellada de los documentos que se presenten a la
Administración Pública, derecho a ser informado y asesorado en
asuntos de interés general, derecho a ser tratado con cortesí=
a,
derecho a conocer el responsable de la tramitación, derecho a conoce=
r el
estado de los procedimientos, derecho a ser notificado por escrito en plazo=
s y
términos establecidos, derecho a participar en instituciones de usua=
rios
de servicios públicos y derecho a exigir el cumplimiento de la
responsabilidad de los servidores públicos; todos ellos son derechos
derivados del Derecho a la buena administración que se podrán
ejercer conforme a la legislación vigente del país.”(
De manera que, de conformidad con =
el
principio de interdependencia inherente a los derechos humanos, el derecho =
a la
buena administración no solo se relaciona con otros derechos humanos,
sino que también la afectación que se cause a alguno de ellos
violenta el derecho a la buena administración. El reconocimiento como
derecho humano y fundamental dota al derecho a la buena administració=
;n
de la universalidad propia de estos, por lo que toda persona podrá
beneficiarse de la titularidad de sus prerrogativas, que buscan que todo
ciudadano tenga derecho a un trato justo, imparcial y equitativo; acceso a
servicios públicos de calidad, además de encontrar
protección frente a la discriminación, las decisiones
arbitrarias, el abuso de poder y las prácticas corruptas de los
funcionarios públicos.
Si bien nuestra Carta Magna no
contempla de manera explícita el derecho a la buena
administración, este queda implícito en el bloque de
constitucionalidad en materia de derechos humanos cuando señala:
“En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de=
los
derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados
internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de=
las
garantías para su protección” (Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos [CPEUM], art. 1, 05 de febr=
ero
de 1917, México).
Es de resaltar que la Constituci&o=
acute;n
Política de la Ciudad de México (2018) reconoce el derecho a =
la
buena administración, señalando que “toda persona tiene
derecho a una buena administración pública, de carácter
receptivo, eficaz y eficiente, así como a recibir los servicios
públicos de conformidad con los principios de generalidad, uniformid=
ad,
regularidad, continuidad, calidad y uso de tecnologías de la
información y la comunicación” (Art. 7), estableciendo =
un
grupo de garantías importantes para su pleno ejercicio: “gobie=
rno
abierto, integral, honesto, transparente, profesional, eficaz, eficiente,
austero, incluyente y resiliente que procure el interés públi=
co y
combata la corrupción” (Constitución Política de=
la
Ciudad de México [CPCDMX], art. 60, 05 de
febrero de 2017. Ciudad de México).
De la misma forma, la Ley
Constitucional de Derechos Humanos y sus Garantías de la Ciudad de
México (2019) adopta los principios establecidos en los instrumentos
internacionales, señalando que:
la buena administración constituye un derecho fundament=
al
de las personas y un principio de actuación para los poderes
públicos, que implica que las autoridades traten y resuelvan sus asu=
ntos
de manera imparcial y equitativa dentro de un plazo razonable, de conformid=
ad
con el debido proceso administrativo, a través de mecanismos accesib=
les
(Art. 36).
La Administración
Pública tiene el compromiso con la sociedad de ofrecer garantí=
;as
posibles para que los ciudadanos ejerzan sus derechos en mejores condicione=
s.
En tal sentido, es imperativo que se impulse la transformación de la
Administración Pública desde una perspectiva ética que
oriente a la mejora permanente de las condiciones de vida de los ciudadanos=
y
el respeto de los derechos fundamentales. En tal sentido, el marco jur&iacu=
te;dico
del derecho a la buena administración pública en nuestro
país busca mejorar la imagen de la administración públ=
ica
y recuperar la confianza de los ciudadanos en la función públ=
ica,
para lo cual se ha logrado la consagración de este derecho en su
Constitución local más joven.
El derecho a la buena
administración tiene conexión con otros principios de
actuación de la Administración Pública; las autoridades
deben respetar los derechos fundamentales de los ciudadanos, atendiendo a l=
os
principios de generalidad, uniformidad, transparencia, continuidad, calidad,
rendición de cuentas, participación ciudadana y uso de las
tecnologías de la información y la comunicación. Por lo
tanto, para lograr una mejor comprensión del derecho en comento es i=
mportante
comprender e interpretar los textos jurídicos, en lo cual la
hermenéutica juega un papel trascendental, porque a través de
ésta los operadores jurídicos pueden analizar el contexto
histórico, social y cultural bajo el que se crearon los instrumentos
jurídicos en esta materia y se produce su aplicación.
La hermenéutica de lo concr=
eto
es una herramienta que brinda un marco útil para interpretar los tex=
tos
legales dentro del contexto determinado; toma en cuenta las circunstancias
específicas del caso concreto, lo cual permite una comprensió=
n más
completa del derecho a la buena administración y ayuda a garantizar =
que
las personas puedan ejercer plenamente sus derechos y de igual forma,
responsabilizar a los servidores públicos por su actuación
ilegal-
Her=
menéutica
de lo concreto aplicada al Derecho a la buena administración
La comprensión e
interpretación de los textos en el ámbito jurídico pue=
de
llegar a ser difícil debido a la falta de claridad en la norma,
vaguedades e imprecisiones gramaticales, por la contracción que puede
llegar a existir entre las normas, aunado al movimiento constante de la
sociedad; las normas se aprueban en unas situaciones determinadas, de
ahí que al legislador le resulte muchas veces imposible prever el ma=
rco
contextual futuro en el que se producirá su aplicación: no ex=
iste
un número determinado de hechos ni se conocen todos los modos en que
estos se pueden combinar en la realidad, por lo tanto, es imposible hacer
provisiones anticipadas o crear normas específicas por adelantado pa=
ra
solucionar todos los problemas de la sociedad.
La interpretación de la ley
impacta directamente en lo práctico, afectando la esfera jurí=
dica
de los individuos en su persona, bienes, obligaciones y derechos. Por lo
anterior, la aplicación de la ley implica un trabajo interpretativo =
del
operador jurídico, que deberá analizar en profundidad el texto
desde su génesis para su mejor adecuación a la realidad donde=
se
aplicará. De ahí la importancia de la hermenéutica des=
de
el punto de vista metodológico, epistemológico, lógico=
y
argumentativo, para la comprensión e interpretación de la
intención del texto y del autor, con lo cual se confiere validez
universal al hecho concreto de su aplicación, lo que indudablemente
favorece la seguridad jurídica[3]. (Dilt=
hey,
2000, pp. 21-22)
Ant=
ecedentes
de la hermenéutica
En la antigua Grecia se
confirió gran importancia al arte de la interpretación, que
tenía como finalidad hacer llegar los mensajes de los Dioses a los
hombres; la hermenéutica se relacionaba con la interpretación=
de
los oráculos y la poesía, no tenía una posición
importante, puesto que su aplicación por lo regular se reducí=
a a
las predicciones de los oráculos como intérpretes de los mens=
ajes
y voluntad de los Dioses.
La hermenéutica cobra
relevancia dado que intenta “poner al descubierto el sentido original=
de
los textos” (Gadamer, 1960, p. 226).=
Los orígenes de la hermenéutica surgen en el
interés que despertó la comprensión del antiguo
testamento, limitándose a la extracción del significado de las
revelaciones religiosas. Posteriormente, ante las limitaciones
dogmáticas de la ley divina se logró renovar el concepto de
hermenéutica, haciendo énfasis en la importancia de comprende=
r el
contexto histórico y cultural en el que se escribieron los textos pa=
ra
poder interpretarlos adecuadamente (Vergara, 2010, p. 127).
Los precursores de la
hermenéutica más significativos fueron Johan Chladenius,
Georg Friedrich Meier y Friedrich Schleiermacher; este último
proponía que “la interpretación viene a identificarse c=
on
la comprensión de todo texto cuyo sentido no sea inmediatamente evid=
ente
y constituya un problema” (Rivas y Briceño, 2012, p. 228).
Otro representante importante de la
hermenéutica fue el filósofo alemán Wilhelm Dilthey
(2000), quien inspiró sus trabajos de hermenéutica en
Schleiermacher, aseverando que “sólo en el lenguaje encuentra =
lo
interior humano una expresión que sea completa, exhaustiva y
objetivamente comprensible” (p.31),
concepción ampliada por Martin Heidegger, quien “afirma que la
hermenéutica ha de interpretar no sólo lo que el lenguaje dic=
e,
sino también lo que calla” (Rivas y Briceño, 2012, p. 2=
28).
Hans Georg Gadamer, quien fuera
discípulo de Heidegger, hace aportaciones más recientes a la
hermenéutica, al postular que ésta debe relacionarse con los
problemas de la actualidad e ir más allá de una simple
interpretación de textos: debe extender su reflexión para
comprender el mundo. En este tenor propone un método al que denomina
circulo hermenéutico, que consta de diferentes fases, a saber: la
comprensión, eliminación de prejuicios, fusión de
horizontes, oír el texto, aplicar el sentido e interrogarse.
Según Gadamer (1999), la hermenéutica se centra en la
comprensión, se trata de un primer acercamiento al texto destacando =
que
“comprender no quiere decir seguramente tan solo apropiarse de una
opinión transmitida o reconocer lo consagrado por la
tradición” (p. 20), porque el individuo no necesita un
planteamiento inapelable sino una formulación sobre lo que est&aacut=
e;
bien en una realidad determinada.
En segundo lugar, será
necesario eliminar las limitaciones o los prejuicios pues como lo señ=
;ala
Gadamer, al estar en contacto con un texto se hace con un
“proyecto” el cual no es más que una idea previa de lo q=
ue
se dice en el texto. El hermeneuta tiene una tarea difícil y debe ser
crítico para ser capaz de identificar los prejuicios, para anular
cualquier validez que puedan tener; la conciencia histórica es forma=
da
por la hermenéutica y se refiere a que en la comprensión del
texto “habrá siempre algo más que la reconstrucci&oacut=
e;n
histórica del mundo pasado al que perteneció la obra. Nuestra
comprensión contendrá siempre al mismo tiempo la conciencia d=
e la
propia pertenencia a ese mundo. Y (…) también la pertenencia a=
la
obra de nuestro propio mundo” (Gadamer, 1960, p. 359).
Por otro lado, está la fusi=
ón
de horizontes o contextos, para lo que será necesario que el
intérprete se traslade al tiempo en que el texto fue escrito y
contextualizarlo al tiempo en que se lee; no basta con saber la historia que
envuelve al texto, sino que también será necesario conocer la
historia del propio autor. De tal suerte que, comprender un texto a partir =
de
la hermenéutica significa que se debe oír al texto como el
pensamiento del autor, porque “el oír es un camino hacia el to=
do
porque se está capacitado para escuchar al logos” (Gadamer, 19=
60,
p. 554); escuchar el texto va más allá de leer el texto,
significa reflexionar, pensar y analizar cada frase del autor para llegar a
comprenderlo y de esta forma garantizar la vigencia del texto.
La sociología filosó=
fica
de Georg Simmel representa una influencia para la construcción de las
ideas sobre la hermenéutica de lo concreto realizada por Walter
Benjamín y Theodor Adorno. La teoría filosófica de Sim=
mel
“concede primacía epistemológica a los fragmentos fortu=
itos
de la vida moderna, considerando que la clave para el análisis de la
modernidad se encuentra en las imágenes momentáneas o
instantáneas de la vida social moderna que deben observarse sub espe=
cie aeternitatis” (Romero, 2004, p. 161).
Es decir, cada fragmento social es
importante, no existe una realidad singular más importante que otra
puesto que cada fragmento hace posible que se revele el significado del mun=
do
en su totalidad, descifrando el sentido de las cosas del pasado para lograr=
una
interpretación filosófica de la realidad concreta.
La hermenéutica de W.
Benjamín pretendía provocar un choque entre el universo de
expectativas, deseos y esperanzas de las generaciones pasadas (a las que ll=
ama
fósiles de un pasado muerto) asociadas al mundo moderno para que los=
sujetos
actuales sean capaces de descifrar el Umwelt o
“ambiente actual”; logrando un shock experiencial o
iluminación repentida mediante la hermenéutica; considerando =
que
“la hermenéutica no parte de una subversión de la
experiencia: constituye su objetivo el provocarla” (Romero, 2005, p. =
81).
Bajo este contexto, Theodor Adorno
hace aportaciones importantes al tema que nos ocupa a través de su
Teoría Fisiognómica, la cual concibe a la hermenéutica
como una herramienta del historiador a la hora de llevar a cabo =
una
historia de la práctica de la sociedad. Este filósofo<=
span
style=3D'color:black'> critica la idea de W. Benjamín y asevera que =
no es
posible provocar una “iluminación repentina” que permita
descifrar el pasado; la fisiognómica social “se concibe como
interpretación de los fenómenos sociales concretos que descif=
ra
en ellos las tendencias dominantes en lo social, rompiendo su apariencia
cosificada e historizándolos” (Rom=
ero,
2004, p. 164) o presentando el contexto de la sociedad a través de su
historia.
Con=
cepto
(valoración teórica de lo concreto)
El significado de la
hermenéutica ha variado con el paso del tiempo, tradicionalmente
“significaba el arte de comprender. Se aplicaba fundamentalmente en el
ámbito de la teología, la filología, el derecho o la
historia, y era concebida como la ciencia práctica que proporcionaba=
las
reglas para la correcta interpretación de un texto” (Rubio, 20=
07,
p. 23). Para Hernández (2019) es una “teoría general de=
la
interpretación de las normas de derecho a partir de las conductas
humanas y del contexto sujeto a ellas, cuyo fin es la revelación del
sentido de su contenido con miras, principalmente, pero no de forma exclusi=
va,
a su aplicación al caso concreto” (p. 48).
La hermenéutica de lo concr=
eto
concibe el derecho como una práctica social que debe ser comprendida=
e
interpretada para lograr una correcta argumentación y futura
aplicación; haciéndose indispensable la comprensión del
texto en la relación con el contexto específico de su
aplicación en una realidad concreta. Desde esta perspectiva, busca
establecer un análisis concreto para develar una verdad general a pa=
rtir
de la existencia del hombre que genere la comprensión de la sociedad
actual. Contrario a la teoría de Gadamer que afirma que
únicamente existe conocimiento histórico cuando el pasado es
entendido en su totalidad con el presente, la hermenéutica de lo
concreto a partir de Benjamín y Adorno sostiene que la historia es un
proceso empírico con discontinuidades; el pasado no constituye un
paradigma continuo sin exclusiones, esto provocaría la simple
transmisión y repetición del texto mediante la asimilaci&oacu=
te;n
y haciéndolo igual a lo que ya se ha realizado.
La esencia de la hermenéuti=
ca
de lo concreto es el diálogo en las discrepancias o
discontinuidades de las diferentes visiones del mundo, su objetivo es remem=
orar
las esperanzas y deseos de las generaciones pasadas para redimir esas
esperanzas en el marco de determinada época y lugar, esa es la raz&o=
acute;n
por la que interpreta el texto actualizando su sentido de forma diferente
dependiendo del horizonte histórico del intérprete.
Mediante la hermenéutica de=
lo
concreto, no se le da un sentido objetivo al texto, sino que el sentido nac=
e en
cada interpretación del texto para aplicarse a la problemática
del lector de acuerdo con el lugar y momento histórico en el que se
encuentre el lector; comprobar la existencia de lo que ha sido injustamente
tratado para redimirlo y tener la capacidad de atender adecuadamente la
problemática del hermeneuta.
Para alcanzar la comprensión
del texto es necesario hacer cuestionamientos, pues la interpretació=
n de
textos es más que una cuestión de aplicar reglas gramaticales=
, se
trata de un proceso de reflexión crítica constante. Se debe
cuestionar en lugar de aceptar una interpretación como verdadera y de
esta forma, lograr la comprensión e interpretación del texto.
Como señala Kosik (2022) “el hombr=
e vive
en varios mundos, y cada uno exige una clave distinta, no puede, en
consecuencia, pasar de un mundo a otro sin poseer la clave correspondiente,=
es
decir, sin cambiar de intencionalidad y de modo de apropiarse la
realidad” (p. 37).
Finalmente, la interpretació=
;n
desde el punto de vista hermenéutico debe verse como un ciclo en el =
que
intervienen el texto normativo, los destinatarios, el contexto y el
intérprete (Cárdenas, 2019, p. 48-49).
Ele=
mentos
constitutivos de la hermenéutica.
La hermenéutica gira en tor=
no a
la comprensión del texto; éste último es el objeto de =
la
hermenéutica y el elemento central, sin limitarse a un conjunto de
expresiones, frases o enunciados sino a la textualidad, la cual es má=
;s
amplia que el texto puesto que abarca desde la acción hasta las pala=
bras
con las que se expresa, las cuales deben reunir ciertas característi=
cas:
cohesión, coherencia, intención, aceptabilidad, intertextuali=
dad
e informatividad.
Otro elemento de la
hermenéutica es el sujeto a quien va dirigido el texto, es decir, el
lector, quien también puede ser el intérprete y que en ocasio=
nes
realiza una interpretación afectada por la subjetividad, daña=
ndo
el significado original o la intención que el autor le quiso dar al
texto.
El autor, constituye otro elemento=
de
la hermenéutica; “Él es quien imprime un mensaje lleno =
de
intencionalidad en el texto, y en muchas ocasiones lo dirige a destinatarios
concretos” (Hernández, 2019, p. 41).
En la relación entre los
elementos de la hermenéutica puede llegar a surgir un problema; cuan=
do
el autor quiere decir una cosa y el intérprete entiende otra debido a
que existen en épocas y lugares diferentes. Para llevar a cabo una b=
uena
labor interpretativa es indispensable aprender a identificar varios element=
os:
la intención del autor al realizarla y el tipo de lector al que
presumiblemente la dirigió; el conocimiento del código propio=
de
la obra, es decir, el tipo de lenguaje, si es especializado o no;
contextualizar y descontextualizar el texto en aras de mejor
contextualización, considerado el paso más riesgoso por la
posibilidad de dar lugar a sesgos producto de la subjetividad del
intérprete, que el
“desvirtuar el sentido real, la intencionalidad y el significa=
do
del texto” (Hernández, 2019, p. 41).
&iq=
uest;Por
qué la hermenéutica de lo concreto para comprender el Derecho=
la
buena administración?
La hermenéutica tiene por
objeto la comprensión e interpretación de los textos; en el
Derecho, es un método que posibilita al intérprete
no solo la comprensión del texto legal sino también la
posibilidad de explicarlo, interpretarlo y aplicarlo al caso concreto busca=
ndo
la solución más justa.
El texto legal no es suficiente pa=
ra
solucionar las problemáticas que afectan al país. La
legislación debe ser entendida e interpretada a partir de su
intención y el fin para el que fue creado; una herramienta que logra
ampliar la comprensión e interpretación es la hermenéu=
tica
de lo concreto.
El derecho a la buena
administración es una prerrogativa que ha cobrado fuerza en los
últimos años, aunque se trata de un derecho complejo de
comprender al estar relacionado con otros derechos fundamentales y de tener
implícitos principios de actuación de la Administración
Pública.
Para lograr ampliar el horizonte de
comprensión del citado derecho fundamental, se requiere de una
comprensión del contexto histórico, social y cultural en que =
se
aplica, además de una apreciación de las particularidades del
caso concreto.
La aplicación de la
hermenéutica de lo concreto al derecho a la buena administraci&oacut=
e;n
reconoce la importancia del contexto en la interpretación de los tex=
tos
legales y ayuda a garantizar que el derecho no se aplique de manera
mecánica o general, sino que se adapte a las condiciones
específicas de cada caso en el particular contexto en el que se
resuelve.
Mediante la hermenéutica de=
lo
concreto los servidores públicos pueden comprender el alcance que ti=
ene
la buena administración, entendiéndolo como una prerrogativa =
de
los ciudadanos y un principio de actuación que debe regir el
comportamiento de los servidores públicos; para garantizar que las
normas administrativas se interpreten en un marco de respeto a los principi=
os
de la buena administración, rigiendo su actuar por la eficiencia,
imparcialidad, eficacia, legalidad y honestidad. Es decir, el derecho a la
buena administración se sitúa dentro de un contexto
específico y las autoridades deben comprender e interpretar las norm=
as
administrativas de manera sensible en relación con los factores
característicos del caso concreto, actuando de manera justa,
transparente y responsable en el desempeño de sus funciones.
La aplicación de la
hermenéutica al derecho a la buena administración incluye
considerar el marco legal e institucional en el que se lleva a cabo la toma=
de
decisiones, sin dejar de atender al contexto social, cultural e
histórico y tomando en consideración la forma en que impactar=
án
las disposiciones legales sobre los individuos y la sociedad en general.
Ahora bien, el derecho a la buena
administración se interrelaciona con otros derechos fundamentales, c=
omo
el acceso a la información pública, legalidad, debido proceso=
o
la no discriminación, entre otros; la hermenéutica de lo conc=
reto
puede contribuir a que el derecho a la buena administración y estos
derechos se interpreten de manera coherente, conforme con el principio de
interdependencia, para responder mejor a las expectativas de los ciudadanos=
.
En el marco de la
Administración Pública el servidor público juega un rol
muy importante, por lo que no sólo debe tener una comprensión=
del
contexto histórico y social, sino que también debe ser capaz =
de
interpretar la ley consciente de sus prejuicios y conjeturas para evitar que
éstas influyan en la interpretación. De ahí que la
interpretación de los textos legales no deba ser un proceso
mecánico, por lo que el intérprete debe considerar las
circunstancias que rodean la creación de la ley, la intención=
del
legislador, las normas sociales y culturales de la época especifica =
de
aplicación.
Mediante la hermenéutica de=
lo
concreto, el intérprete puede comprender mejor el significado y
propósito de las leyes para aplicarla correctamente. Pero existen
desafíos en el uso de la hermenéutica de lo concreto y los
operadores jurídicos deben tomar precauciones al aplicar esta
herramienta al momento de comprender e interpretar el derecho a la buena
administración; existe el riesgo de caer en la interpretación
subjetiva y no tomar en consideración el contexto social al momento =
de
decidir, por ejemplo.
Desafíos y oportunidades en=
la
implementación del Derecho a la buena administración a
través de la hermenéutica de lo concreto.
La buena administración es =
un
derecho humano que se encuentra consagrado en la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea desde el año 2000; sin emba=
rgo,
después de una exhaustiva búsqueda de instrumentos legales en=
el
sistema interamericano de Derechos Humanos no se localizó instrument=
o legal
que mencionara de forma explícita el derecho humano a la buena
administración. Y, aunque la Carta Iberoamericana de Derechos y Debe=
res
del Ciudadano en Relación con la Administración Pública
cobra relevancia al ser un documento que puede influir en el actuar del
funcionario público, se trata de un documento no vinculante, orienta=
dor
del actuar de la administración pública.
En México, el derecho a la
buena administración ha sido incluido en el artículo 60 de la
Constitución de la Ciudad de México. mientras que en el resto=
del
país sigue siendo reconocido principalmente como principio de
actuación de la administración pública, a pesar de que=
la
conformación jurídica de este derecho implica una serie de pr=
incipios
(la interpretación conforme, el principio pro-p=
ersona
y los principios de universalidad, indivisibilidad, interdependencia y
progresividad), derechos y directrices contenidas en la Constitución
Federal, la Ley General de Responsabilidad Administrativas y la Ley General
Anticorrupción e instrumentos internacionales como la Convenci&oacut=
e;n
Americana sobre Derechos Humanos “Pacto de San José”.
De lo anterior se desprende que
existen grandes desafíos en la implementación del derecho a la
buena administración para el Estado mexicano, notándose que e=
xisten
suficientes instrumentos nacionales e internacionales para la
construcción justificada de este derecho a partir de las directrices,
principios y derechos ya establecidos en instrumentos legales nacionales e
internacionales.
En este sentido, la interpretaci&o=
acute;n
conforme y el principio pro-persona son criteri=
os que
constituyen una regla básica en la interpretación del derecho=
a
la buena administración. La interpretación conforme se encarg=
a de
armonizar el derecho nacional con los tratados y convenios internacionales =
de
los que México forma parte; logrando así, la mayor eficacia y
protección de este derecho fundamental a la luz de la Carta Magna y
ordenamientos internacionales suscritos por nuestro país.
Nuestro Máximo Tribunal se =
ha
pronunciado a este respecto en la tesis localizada bajo el rubro
INTERPRETACIÓN CONFORME EN ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD, CUANDO =
UNA
NORMA ADMITA VARIAS INTERPRETACIONES DEBE PREFERIRSE A LA COMPATIBLE CON LA
CONSTITUCIÓN, al señalar que:
cuando una disposición legal admita má=
s de
una interpretación, debe privilegiarse la que sea conforme a la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano. Entonce=
s,
cuando una norma legal admita distintas interpretaciones, algunas de la cua=
les
podrían conducir a declarar su oposición con la Ley Suprema,
siempre que sea posible, la Suprema Corte de Justicia de la Nación
optará por acoger aquella que haga a la norma impugnada compatible c=
on
la Constitución. (Suprema Corte de Justicia de la Nación [
Mientras que el principio pro-persona es un criterio mediante el cual es
obligación de las autoridades recurrir a la interpretación de=
la
norma que permita la aplicación más amplia o menos restrictiva
del derecho a la buena administración; la principal finalidad es oto=
rgar
la mayor protección al titular del derecho conforme al caso concreto=
.
Esto significa que, cuando la
autoridad se encuentre con dos normas jurídicas que puedan ser
aplicables al caso concreto, deberá preferir aquella que beneficie
más el derecho a la buena administración de la persona, aunque
esto implique dejar de aplicar una norma inferior, especial y más
concreta, relacionada directamente con el caso, por lo que desaparece la
jerarquía de leyes en torno a la protección del citado derecho
fundamental.
El principio =
pro-persona
se encuentra consagrado en los artículos 29 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y 5 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, instrumentos internacionales suscritos por el
Estado mexicano y que, tratándose de derechos humanos lo obligan a
aplicar la norma que mayor favorezca a la persona; así lo ratifica
nuestro Máximo Tribunal al señalar en el criterio jurispruden=
cial
localizado bajo el rubro PRINCIPIO PRO HOMINE. SU APLICACIÓN, que a =
la
letra dice:
El principio pro homine, incorporado en múltiples trata=
dos
internacionales, es un criterio hermenéutico que coincide con el ras=
go
fundamental de los derechos humanos, por virtud del cual debe estarse siemp=
re a
favor del hombre e implica que debe acudirse a la norma más amplia o=
a
la interpretación extensiva cuando se trate de derechos protegidos y,
por el contrario, a la norma o a la interpretación más
restringida, cuando se trata de establecer límites a su ejercicio=
221;
(SCJN. Tribunales Colegiados de Circuito. Tesis=
I.4o.A.441 A).
También son pilares de la
interpretación del derecho a la buena administración los
principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresivi=
dad;
el primero se refiere a que el derecho a la buena administración
corresponde a todas las personas y debe respetarse sin distinción
alguna, lo cual se encuentra respaldado por el artículo dos de la De=
claración
Universal de Derechos Humanos.
Por su parte, el principio
interpretativo de progresividad del derecho a la buena administración
alude a que los organismos de la administración pública
están obligados a establecer las herramientas indispensables para la
satisfacción y ejercicio del citado derecho; prohibiendo que el dere=
cho
a la buena administración sea suprimido sino por el contrario, debe
ampliarse constantemente.
El principio de progresividad confiere a los Estados la
obligación de adoptar las medidas necesarias para lograr la efectivi=
dad
de los derechos que deriven de los compromisos internacionales del Sistema
Interamericano; para lo cual deberán emplear los recursos con los que
cuenten y de ser necesario, modificar su legislación interna tomando=
en
consideración que “los Estados partes se comprometen a adoptar=
las
providencias, tanto a nivel i=
nterno
como mediante la cooperación internacional, especialmente
económica y técnica, para lograr progresivamente la plena
efectividad de los derechos” (Convención Americana de Derechos
Humanos. Art. 26. 23 de marzo de 1981).
Por otro lado, el derecho a la bue=
na
administración se encuentra relacionado con otros derechos como el
derecho a la igualdad, a la no discriminación, a la transparencia de=
la
información pública, entre otros; esto hace referencia al
principio interpretativo de interdependencia que representa un eje central =
del
derecho a la buena administración.
De igual forma, el derecho a la bu=
ena
administración es un derecho indivisible, su avance facilita el avan=
ce
de los derechos que se encuentran relacionados con éste; las autorid=
ades
deben garantizar la protección de todos los derechos, de lo contrari=
o la
afectación del derecho a la buena administración impactar&iac=
ute;a
negativamente al resto de los derechos que se interrelacionan.
El derecho a la buena
administración debe interpretarse a la luz de los estándares
internacionales, siendo una exigencia para las autoridades evolucionar hacia
una hermenéutica de lo concreto que garantice mediante los principios
interpretativos de universalidad, progresividad, interdependencia,
indivisibilidad y pro-persona, como lo establece
nuestra Carta Magna.
Asimismo, el Máximo Tribunal
mexicano se ha pronunciado a favor de la buena administración
pública no sólo como principio de
actuación de la administración pública sino tambi&eacu=
te;n
como derecho fundamental que “se vincula e interrelaciona con otros; =
con
sustento en él deben generarse acciones y políticas
públicas orientadas a la apertura gubernamental, para contribuir a la
solución de problemas públicos a través de instrumentos
ciudadanos participativos, efectivos y transversales” (Suprema Corte =
de
Justicia de la Nación [SCJN], 2022).
Todavía queda mucho por hac=
er,
la implementación del derecho a la buena administración a
través de la hermenéutica de lo concreto es un desafío
para las autoridades; una buena administración es más que un
conjunto de órganos estructurados y organizados del Estado, para que
adquiera la calidad de buena administración debe cumplir cabalmente =
con
los fines para los que fue creada, esto es, el interés públic=
o.
Implementar el derecho a la buena
administración es un reto para el Estado, para lo cual debe tomar en
consideración aquellos instrumentos que han impulsado el derecho a la
buena administración como la Carta de los Derechos Fundamentales de =
la
Unión Europea, así como los principios y derechos que se
encuentran íntimamente relacionados con este derecho.
Los ciudadanos han dejado de ser
sujetos inertes que reciben los servicios del Estado, por lo tanto, los
servidores públicos deben comprender que su función es
administrar y gestionar los poderes que el pueblo les ha conferido; una mala
administración se traduce en la incapacidad de ésta de atender
las funciones encomendadas. Ejemplo de esto se observa en la Tesis
jurisprudencial emitida por la Suprema Corte en la cual reconoce que se
violó el derecho a la buena administración a partir de la
reclamación de responsabilidad patrimonial de una ciudadana, contra =
la
actividad irregular de la Alcaldía de la Ciudad de México, po=
r la
muerte de su cónyuge, para una mejor comprensión se transcrib=
e a
continuación:
La buena administraci&oacut=
e;n
pública es un derecho fundamental de las personas y un principio de
actuación para los poderes públicos, el cual se vincula e
interrelaciona con otros; con sustento en él deben generarse accione=
s y
políticas públicas orientadas a la apertura gubernamental, pa=
ra
contribuir a la solución de los problemas públicos a
través de instrumentos ciudadanos participativos, efectivos y
transversales. (SCJN, 2022, Tesis I.4o.A.14
A)
La consagración del derecho=
a
la buena administración en nuestro país requiere de la
armonización del derecho internacional, el derecho administrativo y =
el
sistema jurídico mexicano; sin olvidar el compromiso de las autorida=
des
en la implementación de un sistema efectivo de transparencia y
rendición de cuentas, elementos importantes dentro de un Estado
Democrático de Derecho.
Por lo tanto, el servidor
público debe ser capaz de establecer pautas y procedimientos claros =
para
garantizar el derecho a la buena administración y proteger derechos
importantes que en muchas ocasiones se contraponen; por ejemplo, el derecho=
a
la transparencia e información pública con el derecho a la
privacidad y la libertad de expresión.
Además de los desafí=
os
para la promoción y garantía del derecho a la buena
administración también existen oportunidades que deben ser
aprovechadas por los operadores jurídicos; la hermenéutica de=
lo
concreto puede facilitar la comprensión de los textos legales en mat=
eria
de derechos humanos y ayudar a asegurar que las decisiones administrativas =
sean
justas y acordes a los principios de la buena administración,
enfatizando en las particularidades de cada caso.
Garantizar el derecho a la buena
administración es un reto que tiene la administración
pública; es necesario que los servidores públicos se informen,
realicen investigaciones sobre el contenido y alcance del derecho a la buena
administración y la importancia que tiene el uso de la
hermenéutica de lo concreto para su mejor comprensión e
interpretación.
Además, es importante conti=
nuar
examinando la importancia que tiene el trabajo de los operadores
jurídicos en la interpretación de las normas jurídicas=
y
la realización del derecho a la buena administración; al abor=
dar
estos desafíos y oportunidades será posible trabajar hacia una
sociedad más justa y equitativa que defienda los principios que
conforman la buena administración.
Aunque el derecho a la buena
administración encuentra su máxima expresión en las le=
yes,
su comprensión conlleva dificultades en su entendimiento; esto hace =
que
el ejercicio interpretativo de la hermenéutica dentro del mundo
jurídico sea una herramienta exigible para los servidores púb=
licos.
En el contexto contemporáne=
o,
las exigencias de los compromisos internacionales adquiridos por el Estado
mexicano obligan a éste a proporcionar a los servidores públi=
cos
las herramientas para la implementación de criterios interpretativos=
del
derecho a la buena administración, como cursos, talleres, seminarios=
o
congresos; en donde la hermenéutica como ejercicio interpretativo de=
be
constituir una obligación condicional para ocupar el cargo, empleo o
comisión que ostentan.
Ahora bien, la conformación
jurídica del derecho a la buena administración se circunscrib=
e en
el marco de los derechos y principios referidos anteriormente así co=
mo
por directrices previstas en los artículos 109 y 134 de la
Constitución Federal, los cuales se correlacionan con los numerales =
6 y
7 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas y 5 de la Ley Gene=
ral
Anticorrupción; instrumentos legales que hacen referencia a la
responsabilidad de los servidores públicos, toda vez que “los
entes públicos están obligados a crear y mantener condiciones
estructurales y normativas que permitan el adecuado funcionamiento del Esta=
do
en su conjunto, aunado a la actuación ética y responsable de =
cada
servidor público” (SCJN, 2022, Tes=
is I.4o.A.14 A 11a.).
CONCLUSIÓN
En el Estado democrático y
social de Derecho el ciudadano deja de ser un súbdito para posiciona=
rse
en el centro de las decisiones del Estado, cobrando relevancia el respeto d=
e la
dignidad y los derechos humanos, en este sentido, la buena
administración exige una Administración Pública que
satisfaga de forma eficaz las necesidades de la sociedad.
El reconocimiento de la buena
administración como derecho fundamental ofrece prerrogativas a los
gobernados para que puedan exigir a los gobernantes que ejerzan sus funcion=
es
de forma tal que puedan cumplir con las finalidades fundamentales de todo
Estado: velar y proteger el bien común, impartir justicia y garantiz=
a la
seguridad de la ciudadanía.
En México, el importante
derecho en comento aún no se ha reconocido expresamente, amén=
de
que el Máximo Tribunal Nacional se ha pronunciado acerca de la
importancia y necesidad de este, estableciendo pautas para su reconocimient=
o y
consagración de manera expresa en la Carta Magna de la Nación=
y
de que, en una de las entidades federativas, el Estado de México, ya=
se
haya incluido como derecho fundamental en su Constitución
Política.
La hermenéutica de lo concr=
eto
puede contribuir no sólo a una mejor comprensión e
interpretación de la norma teniendo en cuenta el contexto para su
aplicación en el caso concreto, sino también a su anál=
isis
conforme a lo que más beneficie a la persona (principio pro persona),
tomando como referente el marco jurídico nacional e internacional
(principio de interpretación conforme) y los principios de
universalidad, indivisibilidad, interdependencia y progresividad consagrado=
s en
la Constitución Política. Desde esta perspectiva, tambi&eacut=
e;n
deviene herramienta imprescindible para abogar por el reconocimiento expres=
o y
consagración constitucional del derecho a la buena administraci&oacu=
te;n.
El ejercicio interpretativo de la
hermenéutica de lo concreto es un valor agregado para la funci&oacut=
e;n
que desempeñan los servidores públicos y debe constituir una
obligación condicional para quienes aspiran a ocupar un cargo, emple=
o o
comisión dentro de la administración pública; el Estado
mexicano debe proporcionar a los individuos que integran las instituciones
públicas, las herramientas de transformación necesarias para =
la
implementación de criterios interpretativos del Derecho a la buena
administración.
A través de la
hermenéutica de lo concreto es posible llegar a decisiones sustentad=
as
en el marco legal, dentro del plano moral y racional. Mediante la
hermenéutica de lo concreto se realiza un ejercicio que considera el
texto normativo, además realiza un análisis del contexto, los=
valores
y fines del Derecho a la buena administración; esto vuelve a la
hermenéutica de lo concreto el medio idóneo para lograr la
comprensión, interpretación y aplicación del Derecho a=
la
buena administración, permitiendo tomar decisiones más humana=
s y
justas, propendiendo a una mejor sociedad en la que se viva de conformidad =
con
las normas emanadas por el Estado.
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